La crisis ¿terminal? del sistema constitucional de 1978

La crisis constitucional que se está viviendo en diciembre de 2022 es de una gravedad tal que su desenlace puede poner fin al régimen constitucional establecido en 1978. Varias preguntas se suscitan: ¿Qué es lo que ocurre? ¿Qué es lo que no ocurre? ¿Por qué ha ocurrido? ¿Qué consecuencias puede tener?

¿Qué es lo que ocurre?

La situación es muy sencilla. Se ha buscado con la modificación rápida del Código Penal la reforma de leyes no menos importantes que nada tienen que ver con el Código Penal.

El grupo parlamentario socialista y del entorno de Podemos presentaron una proposición de ley para reformar el Código Penal y, supuestamente, adaptarlo a las directivas europeas, para eliminar el delito de sedición y modificar el delito de malversación de caudales públicos, por los que fueron condenados los golpistas separatistas catalanistas tras los hechos de septiembre y octubre de 2017. Una “proposición de ley” se diferencia de un “proyecto de ley” en que este último es un texto presentado por el Gobierno. Al pretenderse esta reforma mediante una “proposición de ley” y no un “proyecto de ley” se evitan las consecuencias que tiene la tramitación de un “proyecto de ley” de esas características, a saber, la necesidad de pedir sendos dictámenes al Consejo de Estado (CdE) y al Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), que presumiblemente iban a ser demoledores si el texto del proyecto hubiera sido el que ha tenido la proposición. Además, tramitada la iniciativa como “proposición”, al evitarse el tiempo necesario para elaborar los dictámenes que se requieren para presentar un “proyecto de ley” de este tipo se consigue aprobar rápidamente la reforma buscada.

En el marco de esta reforma del Código Penal por la vía rápida de una proposición de ley, el 15 de diciembre se publicaron en el “Boletín Oficial de las Cortes Generales” (serie B, número 295-4) las enmiendas números 61 y 62 que pretendían reformar la Ley Orgánica del Poder Judicial y la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional en relación con la elección de los magistrados del Tribunal Constitucional. No hay que ser una eminencia de la ciencia jurídica para darse cuenta de que estas enmiendas no tienen relación con la ley a la que se presentaron las enmiendas (el Código Penal).

¿Qué es lo que no ocurre?

Lo que no ocurre es un enfrentamiento entre un “poder democrático” y poderes que han “perdido su legitimidad democrática”. Sólo desde una profunda ignorancia de lo que significa el Estado constitucional se pueden hacer afirmaciones como esta. Eso, en el mejor de los casos, claro, porque si no es por ignorancia el asunto, es mucho más grave.

Pese a lo que han dicho, por ignorancia o por mala fe, varias personas estos días, la soberanía nacional no reside en el Congreso de los Diputados. El Estado constitucional se basa sobre una idea que, a estas alturas, parece que muchos no han terminado de entender (si la causa es ignorancia) o que quieren destruir (si la causa es mala fe). Esa idea es la distinción entre poder constituyente y poderes constituidos. El poder constituyente reside en el soberano, que es el pueblo español, la Nación Española. El poder constituyente crea una serie de poderes constituidos cuyo poder está limitado por el poder constituyente. Entre esos poderes constituidos cuyo poder está limitado y que por tanto no pueden hacer lo que quieran, se hallan las Cortes Generales. Las Cortes Generales están elegidas por el cuerpo electoral, que es también un poder constituido. Por eso son un parlamento ordinario y no una asamblea constituyente, y por eso sólo lo pueden hacer lo que la Constitución les permite hacer. Y por eso el Tribunal Constitucional, que se supone que debe defender la obra del poder constituyente puede anular leyes aprobadas por las Cortes Generales.

En consecuencia, quien pierde “legitimidad democrática” es quien se salta los límites establecidos por el único soberano, el poder constituyente y pretende que un poder constituido, por definición limitado, no tenga límites y se convierta en un poder constituyente. Esto, precisamente, fue lo que hicieron los golpistas catalanistas en 2017. En consecuencia, todo intento de negar que las Cortes Generales tienen límites en su actuación y no pueden hacer lo que quieran es negar la esencia de un Estado constitucional. Es evidente, y no hay que ser un genio de la ciencia política para entenderlo, que todo déspota aspira a tener el poder sin límites.

¿Por qué ha ocurrido?

Lo que ha ocurrido tienes causas próximas y causas remotas.

Todo comienza por el hecho de que en nuestro sistema una “proposición de ley” no tiene las exigencias de un “proyecto de ley”, pero lo cierto es que la Constitución y las leyes permiten esta forma de iniciativa sin cumplir los mismos requisitos que un “proyecto de ley”, en especial, la exigencia de ciertos dictámenes técnicos. Si de verdad se considera que estos dictámenes del CGPJ y del CdE son necesarios para aprobar y modificar ciertas leyes relevantes (como las leyes orgánicas) habría que modificar las leyes que rigen estos dos organismos para atribuirles esta competencia, algo que no me consta que nadie haya propuesto hasta ahora, pese a que pueda ser conveniente. Aquí encontramos una cuestión mal regulada en nuestro sistema.

El asunto se agrava porque, con notorio desprecio de la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional, se introducen en una ley enmiendas que no tienen relación con esa ley. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional no deja, ningún lugar a dudas, de que este tipo de enmiendas son inconstitucionales. Dicho de otra forma, no sólo el contenido de las leyes debe respetar ciertos límites establecidos en la Constitución, sino que el procedimiento de elaboración de las leyes tiene también limitaciones. Pretender que las Cortes Generales no tienen limitaciones en el procedimiento de elaboración de las leyes es ignorar lo que significa un Estado constitucional y significa actuar despóticamente.

Solo por ignorancia o mala fe puede decirse que el TC “impide” a los parlamentarios elaborar leyes. Este argumento es insostenible. Nada impide que, formalmente, el contenido de las enmiendas 61 y 62 se tramite en sendos proyectos de ley o sendas proposiciones de ley de reforma de las leyes del CGPJ y del TC. Lo que no pude hacerse es tramitarlas como enmiendas del Código Penal.

¿Qué consecuencias puede tener esta situación?

Al acordar una medida cautelar el Tribunal Constitucional, de momento, ha paralizado la tramitación de unas enmiendas, que cambian sustancialmente dos leyes (las del CGPJ y del TC) que no tienen nada que ver con la ley que se discute (el Código Penal). Pero nada impide, como he dicho que esos mismos contenidos se tramiten como proposiciones o proyectos de ley. Y si se llegaran a aprobar, resultará que el Tribunal Constitucional quedará preso de una de sus más erradas decisiones, a saber, el auto de 14 de julio de 2010, que denegó la solicitada suspensión de la vigencia de la ley orgánica 2/2010 que establecía el aborto prácticamente libre en los primeros meses de embarazo, recurso que en doce años no ha querido resolver. Si los diputados que apoyan a Sánchez deciden tramitar esas enmiendas, ahora paralizadas, como proposiciones de ley el TC quedará “ahorcado” con la soga que él mismo trenzó.

Cuestión distinta es que los parlamentarios adictos al Gobierno quieran desacatar al TC, como ha pedido algún parlamentario del entorno de Podemos. Entonces la ruptura estará ya consumada. En ese caso, la oposición debería volver los ojos a las reflexiones que Ferdinand Lassalle hizo en 1864 cuando el Gobierno de Bismarck provocó otra enorme crisis constitucional incumpliendo de forma deliberada la Constitución...

Carlos Ruíz Miguel es Catedrático de Derecho Constitucional. Director del Centro de Estudios sobre el Sáhara Occidental. Universidad de Santiago de Compostela.