Hace unos días, el Banco Mundial asestaba un nuevo golpe a España a cuenta del recorte retributivo a las renovables de 2014. El calvario judicial que vive desde entonces el Reino de España es la consecuencia de un disparate, envuelto en doble error y dentro de una desastrosa gestión del conflicto. Repasemos cómo ha sido la historia.
El Real Decreto 436/2004, uno de los últimos aprobados por el gobierno de José María Aznar, daba el pistoletazo de salida a las energías renovables en España. Aquel decreto estableció una serie de incentivos, a los generadores denominados “de régimen especial”, para fomentar este tipo de inversiones. Aunque se contemplaban diferentes alternativas, la opción más extendida fueron las inversiones en instalaciones de producción eólica y fotovoltaica, con venta de la energía al mercado y recepción de una prima complementaria. Considerando las numerosas incertidumbres, de toda índole, que rodeaban la implantación de estos novedosos artefactos, la nueva regulación se diseñó de manera prudente, tanto en los importes económicos como en el volumen de inversiones autorizables.
El disparate
Tres años después, el gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero promulgaba el Real Decreto 661/2007, a partir del cual se abrieron significativamente los límites del decreto anterior, de forma que, con el objeto de acelerar una transición energética (hoy todavía sin concluir), se elevaron notablemente las primas a las renovables y se multiplicaron este tipo de instalaciones.
La consecuencia inmediata fue que el sistema eléctrico, responsable del pago de las primas, comenzó a tener que hacer frente a unos importes inasumibles, que excedían con creces la recaudación ordinaria de los denominados costes fijos de la factura de la luz. Llegados a este punto solo cabía una alternativa, o subir el recibo eléctrico o endeudar el sistema. Subir el recibo tenía dos serios inconvenientes; por una parte, el riesgo de un fuerte desgaste político; por otra, un notable incremento del precio de la electricidad podía poner a la sociedad en contra de las renovables. Y, aunque en aquellos años todavía no se hablaba de la “agenda 2030”, había quien ya estaba en ello.
Ni que decir tiene que la decisión fue endeudarse y, de esa manera, poco a poco, año a año, tacita a tacita, alcanzamos en 2013 la soberbia cifra de 30.000 millones de euros o, escrito de otra manera, 30.000.000.000 euros.
Los dos errores
Así llegamos a 2013 y el Gobierno de Mariano Rajoy se encuentra con que el déficit eléctrico acumulaba tal desequilibrio que obligaba al Tesoro Público a avalar su financiación. Había que ponerse manos a la obra cuanto antes, para lo cual se aborda una reforma con un triple objetivo: solventar el déficit tarifario, diseñar un sistema sostenible de incentivos a las renovables y repagar la deuda generada en los seis años anteriores.
El error táctico consistió en que, para llevar a cabo ese triple objetivo, el gobierno se enfrentó a todo el sector, sin la labor docente y consensos que requiere este tipo de medidas. Por supuesto, no hubo ningún tipo de pacto con los diferentes agentes implicados, como si lo hubo en otras materias que, dada la situación, requerían también de severas reformas (reforma laboral, por ejemplo). Aquella reforma elevó la factura eléctrica a empresas y hogares e impactó negativamente en la retribución complementaria de renovables y de otros servicios regulados, como las redes de transporte y distribución.
También hubo un error técnico, ya que para que la reforma tuviese más potencia, se diseñó con aplicación retroactiva. Los inversores arremetieron con una fuerte hostilidad contra el gobierno y, en algunos casos, contra los consejos de administración de las empresas afectadas; y más allá del revuelo mediático, iniciaron un camino judicial que todavía sigue abierto.
Aquí, además, las empresas españolas sufrieron un agravio comparativo porque, mientras que ellas solo podían acudir a la justicia ordinaria española -que rápidamente les despachó-, los inversores extranjeros acudieron a los tribunales arbitrales internacionales, en particular al CIADI (Banco Mundial) que desde el principio mostró una mayor sensibilidad a las peticiones de los demandantes.
Es verdad que este Tribunal arbitral ha tenido que moderar sensiblemente casi todas las demandas que recibía, pasando de una demanda inicial de casi 11.000 millones a unos 2.500 millones, que es la última estimación disponible. En cualquier caso, los laudos arbitrales perdidos se iban acumulando, junto con intereses, costas y gastos jurídicos. Además, en un ánimo obsesivo por ganar la partida, el Reino de España consiguió que Europa considerase esos pagos contrarios al derecho europeo, lo que quitaba presión al gobierno nacional, pero limitaba su capacidad de resolver el problema por la vía del pacto.
La desastrosa gestión del conflicto
Así llegamos al año 2018 y un nuevo gobierno, presidido por Pedro Sánchez, se hace cargo del problema y, aunque en un principio parecía que se abrían algunas vías para una resolución pactada, mediante algunas compensaciones a quienes renunciasen a la vía arbitral, lo cierto es que en 2024 seguimos perdiendo recursos y han comenzado a embargar bienes españoles situados en el extranjero.
En el año 2024 España ha alcanzado el “internacional reconocimiento” de ser el país del mundo con más laudos internacionales impagados, por delante de Venezuela o de Rusia (cierto que los importes debidos por estos países son superiores al español). Asimismo, algún inversor ha intentado invocar estos impagos como causa para instar la amortización anticipada de algunas emisiones de deuda pública.
Pero ¿cuánto se debe?
Entre laudos ganados por España y recortes a las peticiones de los demandantes, la factura total se ha visto reducida, por ahora a unos 1.700 millones de euros, aunque se espera que alcance una cifra en el entorno de los 2.500 millones, interés y costas aparte. Sea como fuere, es un número muy asumible y, en cualquier caso, mucho más barato que el desgaste reputacional que estamos sufriendo.
La realidad es que diecisiete años después de aquel fatídico decreto de 2007, la pregunta que cabe hacerse es ¿qué hemos aprendido de todo esto? Me atrevería a contestar que poco, dada la prácticamente inexistente capacidad autocrítica de nuestros gobernantes. Con una posible burbuja del hidrógeno en ciernes, diferentes agentes del sector esperan una lluvia de millones de dinero público para acometer proyectos cuya viabilidad comercial todavía es muy incierta.
Esperemos que esta vez España promulgue una regulación más prudente en las expectativas, que facilite la previsibilidad de su aplicación a los inversores y que no genere ningún desequilibrio patrimonial a las arcas del Estado. Para ello será necesario que el Gobierno se aparte del narcisismo con el que legisla y escuche a todos los actores clave. Alea jacta est, o no.
Francisco Ruiz Jiménez ha sido consejero y miembro del comité de dirección del grupo REDEIA
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El político que pretende dirigir la forma en que los particulares deben emplear su dinero, se arroga una autoridad que no puede delegarse con seguridad en nadie, y que en ningún otro lugar es más peligrosa que en las manos de un hombre tan loco y presuntuoso como para creerse apto para semejante tarea.
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"The statesman who should attempt to direct private people in what manner they ought to employ their capitals, would not only load himself with a most unnecessary attention, but assume an authority which could safely be trusted to no council and senate whatever, and which would no where be so dangerous as in the hands of a man who had folly and presumption enough to fancy himself fit to exercise it."
~Adam Smith, †1790.