La relación entre la Administración Tributaria y el contribuyente (hoy degradado a obligado tributario, cuando no a mero súbdito), se basa en una serie de derechos y obligaciones para ambas partes. En puridad, las administraciones carecen de derechos y lo que ejercen son potestades que les concede el ordenamiento jurídico pero, lo que aquí es importante, es que el ciudadano también dispone de derechos, y no solo obligaciones, frente a la Administración.
Uno de esos derechos, instaurado en la principal norma ontológica y procesal del ordenamiento tributario, es el de plantear consultas tributarias a las autoridades fiscales acerca del tratamiento tributario de las operaciones económicas que piensen llevar a cabo.
El organismo encargado de dar satisfacción a ese derecho, es decir, el órgano competente para tal actuación administrativa es la Dirección General de Tributos -en adelante, DGT-), perteneciente al Ministerio de Hacienda, a través de sus diversas subdirecciones generales divididas por materia (a saber, subdirección del Impuesto sobre la Renta, de Sociedades, etc.).
No es esta tribuna el lugar adecuado para el estudio de la configuración legal de las consultas tributarias, pero sí merece la pena señalar uno de sus pretendidos efectos: su carácter vinculante.
En efecto, la contestación que emita la DGT acerca del tratamiento tributario de una operación planteada por un contribuyente tiene carácter vinculante para los órganos de la Administración Tributaria encargados de aplicar los tributos. En vulgo, el criterio mantenido en su contestación es obligatorio para la Inspección de la Agencia Tributaria (AEAT) o de la autoridad fiscal que corresponda, siempre que se cumplan una serie de requisitos.
Es más, copio de la ley, los órganos de la Administración Tributaria encargados de la aplicación de los tributos deberán aplicar los criterios contenidos en las consultas tributarias escritas a cualquier obligado, siempre que exista identidad entre los hechos y circunstancias de dicho obligado y los que se incluyan en la contestación a la consulta.
Se entenderá la importancia que tiene este instrumento para pacificar la relación entre el ciudadano y la Administración Tributaria, para que aquél actúe sin miedo a ser sancionado y que no se genere litigiosidad innecesaria.
La relación entre la Administración Tributaria y el contribuyente (hoy degradado a obligado tributario, cuando no a mero súbdito), se basa en una serie de derechos y obligaciones para ambas partes
Por tal motivo, existe desde tiempo inmemorial una base de datos, gratuita y fácilmente accesible, donde cualquier persona puede buscar si la DGT se ha pronunciado acerca del tratamiento tributario de una operación determinada, lo que le sirve al ciudadano de a pie y al colaborador tributario para conocer lo que piensa la Administración, lo que se conoce como doctrina administrativa.
La ley señala que la Administración Tributaria competente debe contestar por escrito las consultas en el plazo de seis meses desde su presentación pero lo cierto es que la presentación de consultas tributarias vinculantes se ha extendido tanto que, como suele ocurrir con lo que abunda, la praxis ha pervertido su eficacia.
Así, hemos llegado a una situación en la que la evidencia muestra que, en la praxis habitual, la DGT nunca emite sus contestaciones a consultas tributarias vinculantes en el plazo legalmente establecido. Y cuando digo nunca es nunca, siendo muy habitual tener que esperar un plazo de dos años para recibir la respuesta de Tributos o, incluso, hasta tres y cuatro años. Se da la desgraciada circunstancia de que dicho plazo puede llegar a tres o cuatro años si la consulta afecta a alguna cuestión en la que deba intervenir la Subdirección General de Personas Jurídicas de la DGT.
Ante ello, muchos contribuyentes tienen que paralizar o dejar de realizar operaciones económicas, lo que supone un lastre para el buen funcionamiento del sistema tributario.
¿Qué podemos hacer ante la falta de contestación en plazo a una consulta vinculante?
De una lectura de los preceptos que regulan la materia, cabe entender pacíficamente que no existe ninguna consecuencia jurídica perniciosa para la DGT, para la AEAT ni para los funcionarios encargados del negociado por el hecho de no dar la contestación debida en tiempo y forma al contribuyente.
Es más, el propio artículo 88.6 de la Ley General Tributaria señala expresamente que la falta de contestación en plazo a una consulta no supone, de ningún modo, la aceptación (tácita) por parte de Tributos del criterio plasmado en el escrito de consulta por parte del contribuyente.
Como se ha dicho, el incumplimiento del plazo previsto en el propio apartado para contestar a una consulta no comporta consecuencias negativas para las autoridades fiscales, ni favorables para el contribuyente pero, de ahí, no cabe extraer que la Administración pueda adoptar la decisión -que sería arbitraria, no discrecional- de no contestar a una consulta tributaria.
Sin embargo, hay que tener en cuenta que la Administración Tributaria es vicaria de los intereses del contribuyente, no puede actuar de forma arbitraria y, en la regulación de las consultas tributarias, la norma le impone una actuación, un deber u obligación legal –“deberá”, dice la ley general tributaria- de emitir una contestación a través de un organismo específico, como es la citada DGT.
Por consiguiente, tal actuación administrativa es insoslayable y su incumplimiento podría considerarse como lo que la ley de la jurisdicción contencioso- administrativa denomina como inactividad administrativa.
El precepto regulador, el 29 de dicho texto, conceptúa como tal inactividad cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas.
Puede parecer un planteamiento agresivo pero, en definitiva, las administraciones públicas son entes instrumentales de los intereses del ciudadano, y no a la inversa
Parece que las consultas tributarias encajan en ese supuesto de hecho, lo que implica que quienes tuvieran derecho a recibir la contestación- prestación, puedan reclamar que la Administración cumpla con su obligación legal, una vez transcurrido el plazo de seis meses fijado en la normativa como máximo para emitir dicha contestación.
Previamente, el contribuyente debería requerir a la DGT el cumplimiento de la prestación incumplida, es decir, que se conteste a la consulta formulada y, si no lo hiciera en el prudencial plazo de tres meses que le concede el precepto que se acaba de citar, podría acudir a la vía contenciosa para obtener su cumplimiento, sin que resulte razonable que en ningún caso se le impusieran costas al verse obligado a requerir el auxilio judicial por la pasividad administrativa.
En definitiva, ante la falta de contestación en el plazo legalmente establecido a una consulta vinculante, al contribuyente únicamente le quedan dos alternativas: o bien esperar a su contestación extemporánea, o bien acudir a la jurisdicción contencioso- administrativa alegando la existencia de una inactividad administrativa que perjudica sus legítimos intereses, requiriendo antes a la Administración su cumplimiento.
Puede parecer un planteamiento agresivo pero, en definitiva, las administraciones públicas son entes instrumentales de los intereses del ciudadano, y no a la inversa y, por desgracia, hoy en día probablemente se obtendrá antes resolución a su litigio que contestación a su consulta.
Es como para pensárselo.
Esaú Alarcón es miembro del Consejo Asesor Institucional de la Asociación Española de Asesores Fiscales (Aedaf) y abogado en Gibernau
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