Cómo reanudar el ajuste fiscal después del 28-A

Eurostat acaba de confirmar que España cerró 2018 con un déficit público del 2,5% del PIB, seis décimas menos que en 2017. Que el déficit se reduzca en un momento de crecimiento como el actual es una buena noticia, sobre todo porque necesitamos ganar cuanto antes margen fiscal con el que hacer frente a situaciones económicas menos favorables en el futuro.

Las percepciones sociales y las narrativas son muy importantes. En muchas ocasiones, particularmente en periodos electorales como el actual, más que los propios datos. La información fiscal es difícil de entender para la mayoría de los ciudadanos. La evidencia es casi siempre interpretada bajo sesgos individuales o de líderes políticos y de opinión, con muchos juicios de valor. Los adjetivos terminan valiendo más que los propios números.

Para una parte importante de la opinión pública en España este es el caso del ajuste fiscal. La reducción del déficit del 11,1% al 2,5% del PIB en 9 años ha llegado a ser calificada como un austericidio, un ajuste brutal conseguido mediante una reducción del gasto público sin precedentes que ha desmantelado un estado del bienestar financiado con impuestos insuficientes y poco o nada progresivos.

Más allá de las preferencias individuales y de las narrativas, y de que todo es susceptible de hacerse mejor, ¿qué nos dicen realmente los datos? Podemos resumir la evidencia de los diez puntos siguientes:

Primero, el ajuste fiscal no fue ni un castigo gratuito ni voluntariamente autoinflingido. Fue el resultado de tensiones en las condiciones de financiación ante las dudas de sostenibilidad de la deuda pública y de ruptura del euro. A principios de 2012 mientras el coste de la deuda pública a 10 años en Alemania disminuía hacia niveles cercanos al 1%, en nuestro país aumentaba hasta cerca del 7%. España hizo todo lo posible por retrasar y reducir al máximo el ajuste fiscal, al límite de lo permitido por los mercados y con una ayuda financiera del resto de países de la eurozona para rescatar a buena parte de las cajas de ahorro.

No se trata de gastar menos sino mejor para rediseñar aquellas políticas que no funcionan y para mejorar los servicios que el sector público proporciona a la sociedad

Segundo, entre 2011 y 2012 el ajuste fiscal sólo revirtió una parte del aumento del gasto que se produjo en 2008 y 2009. En 2018 el gasto público per cápita en términos reales (es decir, descontado el crecimiento de los precios) fue un 8,4% superior al de 2007.

Tercero, este crecimiento del gasto público per cápita en términos reales entre 2007 y 2018 se observa también en las principales partidas en las que se sustenta el estado del bienestar. Para el conjunto del sistema, entre diciembre de 2007 y noviembre de 2018 la pensión media ha aumentado un 23,1% en términos reales. El gasto público corriente en Educación (sobre la población de 6 a 24 años) y en Sanidad per cápita en 2017 (último año disponible) superaba ya en un 8% el nivel de 2007.

Cuarto, dejando a un lado la inversión pública (todavía por debajo de los niveles precrisis) y los intereses de la deuda pública, el gasto corriente per cápita en términos reales en 2018 ha sido un 15% superior al de 2007, por encima del aumento del promedio de la UE (11%) o EE.UU. (13%), de acuerdo con la última información disponible de la Comisión Europea.

Quinto, el déficit público anual se ha reducido desde 2.677 euros per cápita de 2009 hasta 643 en 2018. El aumento de los ingresos públicos, desde 8.626 euros per cápita de 2009 hasta los 10.038 euros de 2018, explica más del 83% de esta reducción del déficit.

Sexto, la consolidación fiscal ha contribuido a mejorar la sostenibilidad de la deuda pública, pero sigue siendo muy elevada: en 2018 suponía un 97,1% del PIB frente al 35,5% de 2007.

Séptimo, dado que la economía española se encontraba en 2018 cerca de una situación cíclica neutral (incluso la Comisión Europea y el Banco de España consideran que se encuentra ya en una fase ligeramente expansiva), casi todo el déficit público es estructural, lo que obliga a retomar el ajuste fiscal este año y los siguientes, una vez que España ha abandonado el Procedimiento de Déficit Excesivo. Sin embargo, de acuerdo con las estimaciones de BBVA Research en 2018 se produjo un aumento del déficit fiscal de al menos 4 décimas del PIB, por lo que la política fiscal fue procíclica.

Octavo, los ingresos públicos sobre PIB representaron en 2018 el 38,9% del PIB, 6,1 puntos porcentuales por debajo de la media de la UE (45%). Con las excepciones de Italia y Grecia, España sigue el patrón del resto de países europeos en la relación entre presión fiscal y eficiencia de las administraciones públicas, según una amplia batería de indicadores disponibles.

Noveno, la menor presión fiscal de España respecto a las economías europeas más avanzadas se explica por la menor imposición indirecta (IVA, especiales y medioambientales) y directa sobre rentas del trabajo, una vez excluidas las cotizaciones sociales, que son más elevadas.

Décimo y último, los impuestos y transferencias en España son bastante progresivos y realizan una redistribución en línea con otros países europeos. En términos del índice de Gini y con la última información disponible, entre 2012 y 2012 España redujo la desigualdad en 18 puntos porcentuales, al pasar de la renta bruta a la renta disponible después de impuestos y transferencia. Esta reducción fue similar a la de países como Noruega, Suecia o Dinamarca, con mayor peso del sector público.

Seguramente habrá muchos ejemplos que muestren que se podría haber hecho más y mejor, minimizando los costes y con una distribución más atinada entre partidas de gasto y administraciones, pero parece justo poner en valor el enorme esfuerzo realizado para preservar los componentes esenciales del estado de bienestar en una crisis económica sin precedentes, en la que la tasa de paro aumentó por encima del 26% y renta per cápita llegó a caer un 10,6%.

Parece justo poner en valor el enorme esfuerzo realizado para preservar los componentes esenciales del Estado de bienestar en una crisis sin precedentes

Después de las elecciones generales del 28-A, el próximo gobierno deberá retomar el ajuste fiscal. No hay recetas mágicas. Ni España se encuentra en el tramo con pendiente positiva de la curva de Laffer ni las expansiones fiscales se financian solas. Subir impuestos sin mejorar la eficiencia del gasto afectará negativamente al crecimiento, a la innovación y a la creación de empleo. Reducir el gasto perjudica al estado de bienestar y a la redistribución. La mejor estrategia pasa por llevar a cabo reformas que aumenten el empleo, la productividad y, con ello, las bases imponibles y los ingresos públicos. De acuerdo con las estimaciones de BBVA Research, una disminución de 9 puntos en la tasa de desempleo estructural a medio y largo plazo mejoraría en 6 puntos de PIB el saldo presupuestario y reduciría la principal causa de una desigualdad inaceptable elevada. El déficit del sistema de pensiones explica un porcentaje cada vez mayor del déficit conjunto de las administraciones públicas, por lo que es inevitable abordar reformas que garanticen su sostenibilidad, suficiencia y eficiencia. Adicionalmente el sector público tiene que liderar el proceso de transformación digital y apalancarse en la tecnología para mejorar su eficiencia. La evaluación contínua y revisión integral de las políticas públicas que está haciendo la AIReF es crucial. No para gastar menos sino para gastar mejor, para rediseñar aquellas políticas que no funcionan y para mejorar los servicios que el sector público proporciona a la sociedad.