España no ha cumplido ni una vez en 10 años el plan de estabilidad presupuestario

El próximo día 2 de septiembre se cumplen diez años de la modificación del artículo 135 de la Constitución Española que, teóricamente, debería haber consagrado para siempre los principios de estabilidad en los Presupuestos Generales de cada año. Fue la segunda modificación que se llevaba a cabo de la Carta Magna de 1978 y también la de mayor importancia. Sin embargo, el decenio transcurrido ha demostrado su inutilidad en España y en casi todos los países de la UE.

Aunque en dicho artículo no se establecieron límites algunos para el déficit presupuestario ni para la deuda pública (se dejaron para una posterior ley orgánica), desde 2011 España sólo ha tenido un déficit inferior al 3% del PIB en dos ocasiones (2018 y 2019) y la deuda nunca ha bajado del 60% del PIB en todo este tiempo. Estos porcentajes se establecieron en el Tratado de Maastricht para consagrar el saneamiento de las finanzas de los países de la Eurozona como principio básico de la puesta en marcha de la moneda única y siguen siendo la referencia a la todos aspiran.

El artículo 135 de la Constitución, cuando fue inicialmente aprobada y sancionada en referéndum por los españoles en diciembre de 1978, se limitaba a señalar que "el Gobierno habrá de estar autorizado por ley para emitir deuda pública o contraer crédito". En su segundo y último punto añadía que los créditos para pagar los intereses y el capital principal de la deuda deberían consignarse en el capítulo de gastos de los Presupuestos Generales de cada ejercicio.

La deuda conjunta de las Administraciones Públicas ha superado los 1,4 billones de euros. En proporción al PIB, estaba en marzo por encima del 125,3%

Como en muchas de las leyes españolas, la pertenencia a la Unión Europea y, posteriormente, la creación de la Unión Económica y Monetaria (UEM) obligó a retocar algunos apartados del acervo legislativo español. En 1992 le tocó el turno al artículo 13.2 de la Carta Magna, a cuya redacción inicial se añadió la palabra "pasivo" referida al ejercicio de sufragio de los extranjeros en las elecciones municipales.

Con la obligación de que las cuentas de los estados miembros no se desviaran de los objetivos de estabilidad presupuestaria que establecía la pertenencia a la moneda única, PSOE y Partido Popular pactaron la reforma del artículo 135, que salió adelante con 316 votos a favor, solo cinco en contra, y la ausencia de los restantes grupos parlamentarios de la votación e, incluso, la negativa a votar de los partidos nacionalistas vasco (PNV) y catalán (CiU). Para realizar la reforma bastaba conseguir las 3/5 partes de los votos del Congreso, es decir, más de 210 votos.

Desde ese mismo instante, el artículo 135 de la Constitución exigía que "todas las administraciones públicas adecuaran sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria". En su punto segundo, se destacaba que "el Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados miembros". El déficit estructural es un concepto muy difuso sobre el que no se ponen de acuerdo ni los economistas.

En ninguno de los seis puntos del nuevo texto del artículo se fija límite alguno. Todo se fía una ley orgánica que se encargará de fijar el déficit estructural permitido a Estado y CCAA. Estos límites de deuda y déficit estructural sólo se podrán superar (dice el punto 4 del artículo) "en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control de Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado".

Pues bien. Puesto en vigor este artículo a finales de septiembre de 2011 tras la sanción por parte del Rey de la reforma, España cerró 2011 con un desarreglo de sus cuentas públicas del 9,74% del PIB, equivalente a un déficit de 103.606 millones de euros. Al año siguiente fue peor. Fue el año que la deuda española vivó peligrosamente en los mercados. Tan cerca del precipicio estuvo que nuestra economía tuvo que ser rescatada mediante una inyección, en forma de préstamos por parte de la UE y el FMI, que reequilibrara los balances bancarios muy atrapados con la deuda soberana.

En 2012, recuerda Luis de Guindos, ministro de Economía entonces, que sus peores momentos eran cuando tenía que hablar con los presidentes de los grandes bancos para garantizar el éxito de las emisiones de deuda por las que el mercado exigía cada día más y más interés y de las que los grandes inversores institucionales se habían retirado. Convencer a los Botín, Ybarra, Oliu o Gorigolzarri de la época resultó una tarea extenuante para el entonces ministro.

2012 se cerró con un déficit aún peor: el 10,74% del PIB o 110.696 millones de euros si se prefiere. El pasado año, el déficit alcanzó el 10,97% del PIB (123.072 millones), pero el Gobierno de Pedro Sánchez puede ampararse esta vez en el punto 4 del artículo 135, que hace referencia a la posibilidad de superar los límites en caso de "situaciones de emergencia extraordinaria".

La ley orgánica que se aprobó con posterioridad fijó en un 0,4% del PIB el déficit conjunto de las Administraciones Públicas. De este porcentaje, el 0,26% correspondería al Estado; otro 0,14%, a las comunidades autónomas. A las corporaciones locales se las exigía equilibrio en sus cuentas públicas.

Todos los países miembro de la Unión Europea menos cinco se han saltado la norma del 3% de déficit en alguna ocasión

Para la deuda pública, la referencia sigue siendo la del Tratado de Maastricht, el 60% del PIB. Pero en 2011, cuando las estabilidad presupuestaria llegó a la Constitución, España tenía ya un 69,9%, que pasó al 86,3% en 2012 y superó el valor de la riqueza nacional en 2014, cuando cerró en el 100,7% del PIB. El último dato del que dispone el Banco de España corresponde al mes de mayo. La deuda conjunta de las Administraciones Públicas ha superado los 1,4 billones de euros. En proporción al PIB, estaba en marzo por encima del 125,3%.

España tiene la décima deuda más elevada del mundo. Por delante están las grandes economías del planeta por este orden: EE UU, Japón, China, Italia, Francia, Reino Unido, Alemania, India y Canadá. El problema surge cuando la clasificación tiene en cuenta su relación con el PIB. España ocupa la decimotercera posición, pero compite con países como Grecia, Eritrea, Sudán, Líbano, Cabo Verde o Bután.

Hace unos años, con ocasión del 25 aniversario de la entrada en vigor del Tratado de Maastricht, el instituto alemán IFO realizó un estudio sobre los incumplimientos del límite de déficit del 3% del PIB. Todos los países miembros menos cinco se han saltado la norma del 3% de déficit en alguna ocasión. Y lo han hecho hasta en 114 ocasiones, sin que hayan sido sancionados por la Comisión Europea. Solo una vez se llegó a hablar de la apertura de un expediente a Francia, pero el Consejo Europeo lo desoyó.