¿Quién paga las pensiones tras la independencia?

Uno de los problemas clásicos de la segregación de territorios y la constitución consiguiente de nuevos estados, es la de transmisión de una parte del patrimonio público desde el estado segregante al segregado. Este es un tema de Derecho Internacional Público no suficientemente bien resuelto, a pesar de la Convención de Viena de 8 de abril sobre sucesión de Estados en materia de bienes, archivos y deudas de Estado, en el que no pretendo entrar porque no es mi especialidad. Sin embargo, sí pretendo hacer algunas reflexiones desde un punto de vista meramente económico y algunas implicaciones sobre este proceso de transmisión.

Un patrimonio es un conjunto de bienes, derechos y obligaciones. Visto así al nuevo estado receptor del territorio y de la población residente en el mismo, recibe eso: bienes, derechos y obligaciones, junto con el territorio segregado y la población residente en el mismo. Hay bienes de fácil transmisión: las infraestructuras y el equipamiento público para el desarrollo de su actividad y la prestación de servicios públicos en el territorio segregado deben ser del nuevo estado que ejerce la soberanía sobre el mismo. La transmisión de derechos y obligaciones causa más problemas, en tanto los primeros se ejercen y los segundos son frente a personas con derechos individuales.

La segregación de un territorio no conlleva de manera automática la pérdida de la nacionalidad del estado segregante para los individuos residentes en el territorio segregado. De hecho, si se da la opción de elegir, como suele ser lo habitual y es lo razonable, a la población residente en este último territorio, muchos preferirán mantener su nacionalidad anterior, es decir: pasar a ser extranjeros residentes sin necesidad de cambiar de domicilio, como consecuencia de la nueva definición de fronteras, y mantener la nacionalidad de la que ya disfrutaban. Esto afecta a los derechos de exacción fiscal del nuevo estado que, muy probablemente, se encontrará con una elevada proporción de población extranjera residente cuyo tratamiento fiscal requiere un estatus especial. Este no es un gran problema si se aplican las reglas clásicas del derecho tributario para la determinación de los impuestos sobre los ingresos según las cuales los residentes, con independencia de su nacionalidad, tributan por su renta mundial y los no residentes por su renta local.

Al fin y al cabo, todo nuevo ente económico, y un estado es también un ente económico, genera más desconfianza que uno antiguo ya conocido

El reparto de las obligaciones entre el estado segregante y el segregado sí pueden ser una fuente de conflictos entre ambos de mucha importancia. Comencemos por el reparto de la deuda pública acumulada por el primero. Una parte de la misma habrá sido para financiar las infraestructuras y el equipamiento público del territorio segregado, parece pues razonable su transmisión al nuevo estado. Al margen de los problemas aritméticos para determinar la proporción transmitida, está la posición de los acreedores, que parece razonable que puedan oponerse a que un nuevo deudor se subrogue en una parte de su crédito. Al fin y al cabo, todo nuevo ente económico, y un estado es también un ente económico, genera más desconfianza que uno antiguo ya conocido. Por otro lado, y al margen de otras cuestiones, el estado anterior se convertiría en un deudor más arriesgado si mantiene la totalidad de la deuda con una base para la recaudación fiscal disminuida tras la segregación. Esto sin duda afectará al coste de su deuda que debiera incrementarse.

Y luego está el tema de las obligaciones implícitas del estado segregante, de las que la más importantes son los compromisos por pensiones. Es conocido que la deuda implícita por las pensiones causadas (el valor actual de las pensiones debidas a los ya jubilados) o devengadas (el valor actual de la parte de los derechos a ser pensionados por los trabajadores en activo como consecuencia de las contribuciones hechas hasta la fecha) no se contabilizan por los estados que, como el español, han optado por sistemas de reparto. Si el sistema fuera de capitalización no sería así sino que se contabilizarían, y cada jubilado y trabajador en activo sabría a cuanto ascienden sus derechos frente al estado (o el organismo encargado de gestionarlos) para la contingencia de retiro laboral. Es decir: cada pensionista, presente o potencial, tendría un derecho de crédito frente al estado que formaría parte de sus bienes.

El INE publicó a finales de 2020 los datos de esta deuda implícita de las Administraciones Públicas Españolas (Seguridad Social y Clases Pasivas). Según sus cálculos, esta deuda implícita ascendía a 31.12.2018 a 4,4 billones de euros. No lo ha vuelto a publicar. Recuerden que, ahora misma, la deuda pública española asciende a 1,5 billones de euros (113%del PIB).

El jubilado, actual o potencial, residente en el territorio segregado, como todos los residentes en el mismo con nacionalidad previa del estado segregante, debería tener derecho a elegir la nacionalidad por la que opta

En cualquier caso, el hecho de que las pensiones sean un derecho frente a un estado, genera en caso de segregación un problema: ¿qué estado es el obligado al pago de las mismas en el caso de las causadas? ¿qué estado reconoce las cotizaciones pasadas para las devengadas? En un sistema de reparto, como el que tenemos en España, este problema se agrava. Recordemos, por ejemplo, que Cataluña, según el profesor Herce y para datos de 2017, presenta un déficit entre sus ingresos por cotizaciones y pagos por pensiones de casi 3.000 millones de euros anuales. En un sistema de reparto, las pensiones a pagar se financian con las cotizaciones a cobrar. En uno de capitalización, sin embargo, las pensiones a pagar se financian con las cotizaciones cobradas.

El jubilado, actual o potencial, residente en el territorio segregado, como todos los residentes en el mismo con nacionalidad previa del estado segregante, debería tener derecho a elegir la nacionalidad por la que opta. Es más, en un hipotético referéndum para optar por la separación, bien podría darse la circunstancia de que alguien que votara a favor de la misma optara por la nacionalidad de la que ya disfrutaba, en lugar de por la nueva, en caso de triunfo de la opción por la separación. Un individuo podría votar por la separación y por motivos puramente de seguridad financiera mantener la nacionalidad que ya tenía. El único modo de evitar esto sería imponer la nueva nacionalidad a todos los nacionales del estado segregante residentes en el territorio segregado en el momento del referéndum si el resultado es favorable a la separación, lo que no parece que respete los derechos individuales de dichos residentes.

Un horizonte de tensiones

Dado que la Convención antes citada deja a la negociación entre las partes implicadas los criterios de reparto de la deuda, explícita e implícita, en caso de segregación de un nuevo territorio y la constitución de un nuevo estado, no parece razonable aventurarnos a callejones sin salida que generarán, no cabe duda, más tensiones que las que ya tenemos. Las pensiones son, y la deuda pública también a nuestro pesar, los auténticos mecanismos de solidaridad entre españoles que parecen muy difíciles de romper. Es poco romántico lo que digo, pero la pela es la pela.