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Manuel Alejandro Hidalgo

Opinión

Más progresividad puede no ser la solución

La progresividad de un sistema fiscal no debe recaer sobre los ingresos, sino sobre el gasto

Vista de una oficina de la Agencia Tributaria.
Vista de una oficina de la Agencia Tributaria. EFE

A pesar de los nubarrones en el horizonte, aún hoy podemos afirmar que España vive una expansión económica que se iniciara a comienzos de 2014. Desde entonces, y a excepción de los últimos trimestres, hemos cabalgado sobre el 3% de crecimiento interanual, lo cual no es poco. El desempleo ha caído desde el 25,7% a finales de 2013 hasta el 14,6% del último dato para el tercer trimestre de 2018. Esto supone un recorte intenso, aunque aún insuficiente. Lo mejor es que todo ello se ha conseguido sin alimentar los desequilibrios clásicos de la economía española, como son la inflación o el déficit exterior. Eso sí, el mercado de trabajo, a pesar de su buena evolución, muestra aún grandes heridas que se resisten a curar, así como otras enfermedades que no parecían relevantes antes de la recesión.

Sin embargo, el tiempo se agota (espero que no) y aún tenemos un grave problema por resolver: el déficit fiscal. Cierto es que hoy podemos afirmar que esta cifra no resulta muy elevada – rondando el 2,7% para 2018-. En estos términos se puede decir que el déficit hoy no sería un problema si se analizara de forma aislada, es decir, sin otras referencias que la mera cifra. La proyección para 2019, ya por debajo del 2%, no es más preocupante. Sin embargo, estas cifras siguen constituyendo un problema importante para la economía española ya que, sin entrar a hablar de la deuda y a pesar del ajuste experimentado en estos años, lo relevante es la tendencia y las perspectivas de futuro. La singular lenta senda de ajuste del déficit en los últimos años, a pesar del crecimiento experimentado y en parte justificado por pasadas medidas fiscales que creo fueron erróneas, nos han hecho perder un tiempo precioso que quizás ya no tengamos.

Vamos a ser claros. Dos son los grandes problemas con las cuentas fiscales en España. Por el lado del gasto debemos comprender que el gasto en pensiones representa hoy el elemento más desequilibrante. Hoy no entraré en esto. El segundo es un problema de ingresos. Como sabemos, los ingresos fiscales españoles poseen una enorme elasticidad al ciclo. Esto, en parte, provoca que durante las recesiones los déficits se eleven rápidamente, y con ellos la deuda, generando tensiones en la recuperación económica española. La solución exige una reforma profunda del conjunto del sistema fiscal español que no solo limite esta elasticidad, sino que, y esto es lo importante, genere los recursos necesarios para alimentar las diferentes partidas que componen nuestro presupuesto público.

Los ingresos fiscales españoles poseen una enorme elasticidad vinculada al ciclo, lo que provoca que durante las recesiones los déficits se eleven rápidamente

Sin embargo, las propuestas políticas para elevar los ingresos suelen ser muy poco imaginativas. Algunos proponen simplemente elevar los tipos impositivos y, si es posible, solo a los más ricos, intensificando la progresividad del sistema. Que esta pueda ser la propuesta preferida de partidos de izquierda es lógico. Da una pátina clara a su electorado del perfil de las políticas que gustan entre fieles. Que sea la derecha la que no quiera aplicar estas políticas tiene también su razón de ser. Sin embargo, estos posicionamientos son eminentemente ideológicos, sin que nadie explique con análisis la razón de sus respectivas posturas.

Sin embargo, ya existen análisis que ayudarían a iluminar esta cuestión. Por poner un ejemplo, Nezih Guner (CEMFI), presidente de la Asociación Española de Economía, mostró en la sesión inaugural del Simposio que dicha asociación organizó hace poco menos de un mes en la Universidad Carlos III de Madrid que más progresividad no tiene por qué ser la solución. Según Guner, y haciendo referencia a dos trabajos aún no publicados realizados por él y sus coautores, un aumento de la progresividad no solo no elevaría los ingresos, sino que llevaría a una merma de estos. Es decir, y en pocas palabras tal y como las expresó en dicha sesión: España estaría en el lado equivocado de una hipotética Curva de Laffer de la progresividad.

Gasto vs ingresos

En un desarrollo de su idea durante casi los 40 minutos que duró su presentación, Guner nos explicó con modelos y estimaciones realizadas para más de dos millones de declaraciones de la renta, que elevar la progresividad en los impuestos sobre la renta afectaría a la oferta de trabajo de tal modo que compensaría negativamente la supuesta subida de ingresos que un mayor tipo impositivo aplicado entre los que más ingresan. Por supuesto, estamos hablando de “redistribuir” la carga impositiva a lo largo de la distribución de la renta aunque manteniendo el impuesto efectivo medio constante. Lo que cambiaría sería simplemente la progresividad del sistema. La conclusión de la exposición fue que elevar la progresividad no solucionaría el déficit de ingresos que el sistema muestra y que, en consecuencia, serían necesarias otras medidas.

¿Qué medidas? Pues algunas técnicamente razonables, pero que se me antojan políticamente difíciles de implementar. La primera idea es que si quieres subir ingresos deberás subir los impuestos a todos, no solo a los más ricos y sin imponer más progresividad, pues esto reduciría el nuevo potencial recaudatorio. Seguiríamos estando en el lado correcto de la Curva de Laffer, por lo que si quieres subir la recaudación debes elevar la imposición. La segunda, y este es el problema, si menos progresividad implica más ingresos, esta conclusión implicaría subir los impuestos, y posiblemente más que proporcionalmente, en aquellos tramos donde estos son actualmente menores. Y esto es duro siquiera argumentarlo. Haría falta una extrema pedagogía y paciencia que se me antoja imposible.

S descargo de lo anterior, el propio Guner señalaba que en este modelo solo se explicaban las consecuencias en los ingresos fiscales de una menor o mayor progresividad sin tener en cuenta otros elementos, como la desigualdad, el bienestar o, incluso, las consecuencias sociales de estas propuestas. Así, el presidente de la AEE emplazaba a llevar a cabo más investigaciones incorporando estos otros “componentes” en el modelo. No obstante, dicho esto, lo que sí es relevante es que el debate quedaba muy vinculado a un supuesto paradigma. Y es que, muy probablemente, una mayor progresividad no sería el camino para elevar los ingresos fiscales.

Según Nezih Guner elevar la progresividad no solucionaría el déficit de ingresos que el sistema muestra y en consecuencia serían necesarias otras medidas

Dados estos resultados, y suponiendo que predicen correctamente las consecuencias de un aumento de la progresividad ¿cómo se podría implementar una medida de este calado? ¿Cómo se podría evitar que una menor progresividad generara unos costes sociales y de bienestar a aquellos que menos disponen? Es aquí donde entro, como otras veces, con una idea que creo debe quedar meridianamente clara: la progresividad de un sistema fiscal no debe recaer sobre los ingresos, sino sobre el gasto. Esto debe grabarse con letras de oro en las puertas del edificio del Estado de Bienestar. La progresividad final del sistema puede lograrse con impuestos poco progresivos, pero con generosas transferencias desde el sistema a aquellas familias con menos recursos. El aumento de los impuestos a las clases más bajas debería más que compensarse, clara y suficientemente, con ingresos o transferencias cuya dirección sea determinante.

Pero claro, esta reforma sería a la totalidad del sistema, y esto cae en el terreno de lo utópico. Mientras tanto, no tenemos ni una cosa ni la otra. Nuestro sistema de ingresos no es que sea el campeón de la progresividad, y elevar tal progresividad no parece que vaya a solucionar el problema de la escasez de recursos. Por otro lado, nuestro sistema de transferencias va sesgándose cada vez más hacia una particular forma de entender el estado de bienestar: que una parte muy concreta de la población va a engullir gran parte de los recursos. Este sesgo, paradójicamente, reduce cada vez más la progresividad del sistema en su conjunto, pues gran parte de los que generan los derechos de estos ingresos provienen precisamente de aquella parte de la sociedad que vive con más holgura. Pero sigamos en este camino, que veremos cuál será la evolución a largo plazo del déficit español. O del gasto social.

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