El nuevo impuesto a la banca: hechos y narrativas

El premio Nobel de Economía Robert J. Shiller sostiene que las narrativas construyen relatos para dar una explicación o justificación de un acontecimiento o realidad que se viralizan y contagian a la sociedad, tratando de ofrecer una interpretación popular. En algunas ocasiones, estas narrativas se construyen para influir en la opinión pública y en sus decisiones, incluso aunque no sean verdaderas.

A lo largo de los últimos meses, desde distintos ámbitos se ha tratado de construir una narrativa simple, según la cual el sector bancario debe hacer un esfuerzo fiscal adicional por el aumento de sus beneficios extraordinarios, con el que contribuir al necesario pacto de rentas.

No voy a volver a resumir aquí el análisis y la evidencia comparada sobre los efectos esperados del nuevo impuesto, que ya realicé en un artículo anterior. Mi interés es confrontar la narrativa construida para justificar este impuesto, frente a los datos.

La propuesta de Proposición de Ley (PPL) para el establecimiento de un gravamen específico a la banca presentada el 28 de julio descansa su argumento en los presuntamente elevados beneficios de partida del sector en 2021 (sin ponerlos en relación con su capital), y su aumento esperado ante las subidas de tipos de interés. Para ello se relacionan los niveles de tipos de interés en distintos periodos de 2005 a 2019 con los ingresos por intereses, sin tener en cuenta los cambios en el volumen de crédito y en sus nuevas operaciones. Durante los últimos meses, también se han ofrecido argumentos que han ido desde los más técnicos, como la concentración y el presunto comportamiento no competitivo del sector, a los más políticos, como las ayudas públicas a la reestructuración del sistema bancario (en su gran mayoría cajas de ahorro sujetas a poderes políticos y con una gobernanza deficiente), con las que evitar la liquidación de entidades que hubieran afectado a millones de depositantes y pequeños ahorradores.

Los beneficios sobre recursos propios (ROE) de las entidades de depósito (el perímetro en España dentro del cual recaerá el impuesto) han seguido por debajo de la rentabilidad de las grandes empresas españolas

La realidad, sin embargo, es bien diferente. Desde la crisis financiera internacional y las pérdidas históricas de 2012, el sector ha estado sujeto a una profunda reestructuración y a una lenta recuperación de su rentabilidad. Como resultado de todo ello, los beneficios sobre recursos propios (ROE) de las entidades de depósito (el perímetro en España dentro del cual recaerá el impuesto) han seguido por debajo de la rentabilidad de las grandes empresas españolas, de tamaño comparable, como muestra el Gráfico 1. De acuerdo con el Banco de España, en 2019, antes de las pérdidas de 2020 como consecuencia de la pandemia, la rentabilidad media de los fondos propios del sistema bancario fue del 6,9% frente al 10,7% de las empresas de más de 250 trabajadores. En 2020, las provisiones por la COVID provocaron pérdidas en la banca, con un ROE del -0,7%, frente al 7,2% de las grandes empresas. Los últimos datos publicados por el Banco de España para el segundo trimestre de 2022 apuntan a un ROE del 8% frente a más del 12% proyectado para grandes empresas, por lo que se sigue manteniendo el diferencial de 4 puntos a favor de estas últimas. En un entorno de tipos de interés en mínimos históricos e intenso desapalancamiento de la economía española, desde el inicio de la recuperación en 2013 la rentabilidad del sector bancario no sólo ha sido menor, también más variable que la del resto de la economía.

Fuentes: Boletín Estadístico, Banco de España, series BE_15_29.10 (grandes empresas) y BE_4_C.12 (entidades de depósito). Los valores de 2021 y 2022(2T) para grandes empresas son una proyección a partir del total de empresas (BE_15_29.1)

Tras más de una década con una rentabilidad por debajo del coste del capital y del resto de la economía, se entiende bien que la respuesta del sistema bancario haya sido la disminución de su número de oficinas (-60,6% desde 2008) y de empleados (-39,4%), para reducir costes y el tamaño del sector. Esta reestructuración ha sido la respuesta lógica a los incentivos del mercado que han estado operando, como ocurre en cualquier otro sector. Si la situación hubiera sido la contraria, como en los años anteriores a la crisis financiera, una rentabilidad elevada en el sector habría incentivado la entrada de nuevos competidores (por ejemplo, otros bancos europeos) o el aumento de la capacidad de las entidades ya presentes.

Por lo tanto, la realidad de la rentabilidad ha sido y es bien distinta a la narrativa con la que se justifica el nuevo impuesto. Es cierto que, salvo que la desaceleración de la economía española lo impida, la normalización prevista de los tipos de interés, hasta situarse cerca del 3% según las previsiones de BBVA Research, permitirá la recuperación de la rentabilidad de la banca hacia valores más cercanos a los del resto de la economía, pero la incertidumbre al respecto es muy elevada.

A pesar de la argumentación con la que se ha justificado su adopción, el nuevo impuesto a la banca no se ha diseñado siquiera para gravar los hipotéticos beneficios extraordinarios (que, como el resto, ya estarían sujetos al Impuesto de Sociedades a un tipo de interés del 30% frente al general del 25%), sino el principal componente de los ingresos: el margen de intereses más comisiones netas. Más allá de que este impuesto no tiene en cuenta los costes operativos y el de nuevas exigencias regulatorias, las inversiones en tecnología para mantenerse competitivos frente a nuevos competidores o las provisiones a las que deberán hacer frente en un contexto de desaceleración, la evidencia indica que la base imponible del nuevo impuesto en términos reales tampoco ha recuperado el nivel previo a la pandemia hasta el segundo trimestre de 2022. A falta de la agregación por parte del Banco de España, con la información disponible para las grandes entidades bancarias, las previsiones para el tercero apuntan a que la recuperación sigue siendo incompleta.

En el Gráfico 2 se muestra la evolución en términos reales del PIB, de la remuneración de los asalariados, del excedente bruto de explotación de las empresas y rentas mixtas, y del margen de intereses y comisiones hasta el tercer trimestre de 2022, así como de los ingresos del sector público hasta el segundo. Todas las variables están expresadas en euros constantes utilizando el deflactor del PIB. Frente a unos ingresos públicos que se encuentran casi un 10% por encima de su nivel anterior a la pandemia, el margen de intereses más comisiones se sitúa un 2% por debajo, como ocurre con el PIB. La remuneración de los asalariados está medio punto por encima de su nivel prepandemia, mientras que los excedentes empresariales y rentas mixtas se encuentran un 6,1% por debajo. De nuevo, la evidencia no avala la justificación de un impuesto adicional y extraordinario a la banca como contribución específica del sector al pacto de rentas para reforzar unos ingresos públicos que, al contrario del margen de intereses y comisiones, se han recuperado más rápidamente y muy por encima de sus niveles anteriores a la COVID.

Fuentes: Ingresos totales AA.PP.: Tabla 30912, INE CNFSI, CVEC 2T2022. Margen Intereses: BE_4_36.3, Boletín Estadístico, Comisiones netas: BE_4_40.2, Boletín Estadístico, Banco de España. PIB, remuneración de asalariados, excedente bruto y rentas mixtas: INE CNTR, CVEC. Variables deflactadas con deflactor del PIB.

Como también sostiene Robert J. Shiller, aunque la verdad no sea suficiente para detener narrativas inexactas, los economistas debemos poner los datos y hechos encima de la mesa, para que la opinión pública pueda contrastar en qué medida las narrativas existentes son consistentes con la evidencia.

La historia nos ha enseñado múltiples ejemplos de narrativas que han justificado medidas de política económica con efectos contraproducentes sobre el progreso y bienestar a largo plazo de las sociedades. La realidad es que la competencia y eficiencia del sector bancario permiten que los hogares y empresas españolas puedan acceder a una financiación con tipos similares al de otros países con primas de riesgo soberano menores a la de España, y proporcionar servicios financieros con un valor añadido en términos relativos a su coste más elevado que el de sus competidores europeos.

En lugar de ir hacia un sistema fiscal fragmentado e ineficiente que perjudica al crecimiento, las reformas fiscales deben diseñarse con una visión integral, coherente, de largo plazo y alejada del oportunismo político

Los tiempos actuales, por extraordinarios que parezcan, no justifican la adopción de cualquier medida que no haya sido bien evaluada, tanto en términos de las razones esgrimidas para su adopción como de sus consecuencias a medio y largo plazo. Además, el debate político apunta a que la probabilidad de que el impuesto acabe siendo permanente es cada vez mayor, arrojando más dudas sobre la justificación de su adopción. Intervenciones o impuestos discriminatorios (no finalistas y que no corrigen costes sociales), injustificados y poco predecibles generan incertidumbres y suponen un lastre y un claro desincentivo a aumentar los recursos con los que financiar nuevas inversiones, tan necesarias como las que requieren la transición energética, la digitalización o la convergencia en renta per cápita a los países europeos más avanzados, estancada desde hace décadas. En lugar de ir hacia un sistema fiscal fragmentado e ineficiente que perjudica al crecimiento, con impuestos ad hoc e imprevisibles sobre determinados sectores, las reformas fiscales deben diseñarse con una visión integral, coherente, de largo plazo y alejada del oportunismo político, como tenía por objetivo el Informe de la Comisión de Expertos sobre la Reforma Tributaria de 2022, por el momento aparcado.

Ante medidas discrecionales y contraproducentes, deben fortalecerse las reglas que proporcionan certidumbre y estabilidad, y mejoran la calidad de las instituciones y de las políticas públicas, también en materia de fiscalidad. A este respecto, como mostramos en un reciente estudio, la evidencia empírica de las últimas décadas es concluyente: en los países con mejores instituciones e indicadores de calidad de su estado de derecho, la inversión privada es mayor, lo que se traduce en tasas de crecimiento del PIB per cápita y niveles de bienestar a largo plazo más elevados.