La (in)seguridad jurídica de los activos regulados: enfoque micro

La semana pasada analizaba, en esta misma columna, la seguridad jurídica de las inversiones energéticas en España con el foco puesto en los cambios normativos recientes y el impacto reputacional consecuente. Hoy, pretendo abordar otra causa de inseguridad jurídica, a la que denomino “micro”, desde la perspectiva de la calidad de la legislación aplicable a los activos regulados.

En el sector energético podemos distinguir diferentes tipos de inversiones en función de cómo se retribuyen. Una primera categoría la englobarían aquellos activos cuyo negocio se rige estrictamente por las reglas del mercado; por ejemplo, una refinería de petróleo. En segundo lugar, existen una serie de inversiones cuyo producto se vende en el mercado, pero que se benefician de una compensación externa a éste, al no ser suficientemente rentables. Dentro de esta clase, tendríamos, por ejemplo, la generación renovable o la de alta eficiencia (cogeneración), que venden su energía en el mercado, pero perciben una compensación regulada, adicional al precio de mercado.

Finalmente, tenemos una serie de activos que constituyen un monopolio zonal o nacional, motivo por el que no puede existir un mercado competitivo en el que vender su producto y su retribución es íntegramente regulada. Se trata de la actividad de transporte y distribución de gas y electricidad.

Si bien los operadores del mercado eléctrico y gasista (OMIE y MIBGAS), así como, el operador del sistema eléctrico (OS) y su homólogo, el gestor técnico del sistema gasista (GTS), responsables del balance general de sus respectivos sectores, también realizan actividades íntegramente reguladas, suponen importes muy poco significativos, por lo que nos vamos a centrar en las grandes infraestructuras y su retribución.

Más allá de la definición técnica, podemos delimitar las infraestructuras de transporte como aquellas de mayor tamaño y que constituyen la red básica o troncal en el abastecimiento de gas y electricidad. ENAGAS es el grupo empresarial titular de estas infraestructuras en el sector del gas (la mayoría de regasificadoras, la mayoría de los almacenamientos subterráneos, la red de gasoductos y estaciones impulsoras de más alta presión); y, además, es el GTS. El grupo REDEIA (antes Red Eléctrica), por su parte, es el equivalente en el sector eléctrico y suyas son las redes de mayor tamaño y voltaje, así como las subestaciones correspondientes. También es el OS del sistema eléctrico.

Pero estas dos empresas solo son una parte del camino en sus respectivos sectores. Desde donde terminan las infraestructuras de transporte hasta cada uno de los puntos de consumo (industrias grandes, medianas y pequeñas, oficinas, comercios y viviendas) se extiende una capilarizada red (de menor presión y tensión) que también hay que construir, operar y mantener. A esta parte de la infraestructura se le denomina distribución y se configuran como monopolios zonales.

Cómo se financian

Hace muchos años que desaparecieron los bancos industriales (financiaciones a largo plazo en proyectos intensivos en capital), sin que los bancos comerciales -los que conocemos todos- hayan podido ocupar todo el hueco que dejaron aquellos. El corto plazo vuelve a ganar al largo plazo. Son las propias empresas que construyen y operan estas infraestructuras quienes se constituyen en una suerte de bancos industriales, que las financian con préstamos bancarios y bonos, durante un mínimo de cuarenta años (sí, mínimo de 40), con la única garantía de su propia credibilidad y el apoyo de sus accionistas.

Pero lo hacen con un pequeño hándicap y es que su financiación apenas la pueden obtener a plazos medios de entre cinco y ocho años, mientras que sus activos se amortizan, como hemos dicho, en un mínimo de cuarenta años. Por ello, año a año, tienen que renegociar parcialmente su estructura financiera, estando sometidos al gran riesgo que para esas enormes inversiones suponen las alzas de los tipos de interés y la inflación.

Cómo se retribuyen

La retribución anual de estas compañías se articula como si el verdadero titular de las instalaciones fuese el gobierno y estas empresas se hubieran limitado a concederle un préstamo al sistema. Se les paga la amortización lineal del valor de los activos (como en un préstamo), más una tasa de retribución financiera (como el tipo de interés de un préstamo). A eso habría que añadirle una cantidad unitaria para operación y mantenimiento, eso sí, sin reconocerle margen industrial alguno por este concepto. De hecho, Ministerio y regulador se obcecan en no entender que estas empresas prestan un servicio, en ningún caso es un arrendamiento, ni un renting, ni un leasing; es la prestación de un servicio.

Adicionalmente, la ley concede al gobierno una potestad amplísima para regular esta actividad, determinando el valor y vida útil originales de los activos y le permite, además, a posteriori modificar a la baja (como así ha hecho) esos parámetros cuando lo considera oportuno. Incluso, un activo operativo y en perfecto estado dejará de percibir retribución, una vez amortizado, aunque gracias a un adecuado mantenimiento siga funcionando adecuadamente.

Es absurdo revisar cada seis años los parámetros retributivos de inversiones a cuarenta años. Pero, además, carece de sentido que, si eres eficiente y aquilatas tus costes financieros, el regulador te penalice por ello, rebajándote la retribución

La tasa de retribución financiera, por su parte, se revisa cada seis años en función del coste medio de financiación de las propias empresas durante los ejercicios previos. ¿Esto es correcto o es incorrecto? Ni lo uno ni lo otro, es absurdo; porque es absurdo revisar cada seis años los parámetros retributivos de inversiones a cuarenta años. Pero, además, carece de sentido que, si eres eficiente y aquilatas tus costes financieros, el regulador te penalice por ello, rebajándote la retribución.

En relación con la operación y mantenimiento, ya hemos mencionado que no se reconoce a las empresas propietarias ningún margen de explotación ¿Es normal prestar un servicio sin percibir un margen por ello? Además, igual que en la retribución a la inversión, los parámetros de la operación y mantenimiento también se modifican en cada periodo regulatorio de seis años y con el mismo desincentivo. Si el gasto real excede del reconocido, lo tienen que asumir las empresas contra su cuenta de resultados; pero si se obtienen ahorros, en la siguiente revisión sexenal se ajustará este parámetro a la baja. ¿Qué incentivos tienen, entonces, las empresas para generar ahorros al sistema? Realmente, ninguno.

Activos estratégicos sí, pero ¿en régimen de monopolio?

La realidad es que estas infraestructuras vertebran un país, su sociedad y sus ciudades y pueblos; es decir, son infraestructuras estratégicas. No son inversiones de corto plazo ni baratas, se tardan años en diseñarlas y construirlas, y van a funcionar durante muchas décadas. El acierto o desacierto en su planificación va a determinar nuestro bienestar económico y social, pero sobre todo nuestra capacidad de crecimiento y desarrollo.

Es verdad que son monopolios naturales por cuanto carece de sentido la duplicidad de unas infraestructuras tan costosas. Parece lógico que a cada punto de consumo llegue únicamente un suministro. No tendría sentido que a su casa llegasen cuatro cables o tubos de diferentes compañías.

Las infraestructuras deberían planificarse por parte de un operador independiente y ser subastadas, siendo el objeto de subasta una cuota anual que incluirá todos los conceptos durante un número mínimo de años

Sin embargo, ¿Es necesario que el transporte sea un monopolio nacional ejercido por una única sociedad? No lo creo. Igualmente, la distribución está dividida por zonas y en ningún caso una empresa podrá construir y operar en una zona ajena ¿Tiene sentido que la distribución sea un monopolio zonal? ¿Es que todas las autopistas tienen que ser del mismo titular? No, ¿verdad? Unas son públicas y las privadas de peaje tienen diferentes propietarios. La misma conclusión deberíamos sacar en el caso de la redes, eléctricas y gasísticas, de transporte y de distribución.

Si analizamos el sector de los hidrocarburos líquidos, desde 1998 existe una liberalización plena y la ley solo regula el acceso de terceros mediante un procedimiento negociado, en condiciones técnicas y económicas no discriminatorias, transparentes y objetivas, aplicando precios que deberán hacer públicos. Es decir, regula las condiciones necesarias para que haya un mercado que funcione, pero deja libertad a empresas e inversores para que tomen sus decisiones individuales. ¿Existen problemas de suministro de gasolina o gasoil? A mí no me lo parece.

Las redes energéticas pueden ser monopolios económicos, pero no monopolios societarios. Las infraestructuras deberían planificarse por parte de un operador independiente y ser subastadas, siendo el objeto de subasta una cuota anual que incluirá todos los conceptos (amortización, costes financieros, operación y mantenimiento), durante un número mínimo de años; y dejemos que sea un procedimiento competitivo el que fije el precio del servicio. Esto también es seguridad jurídica.

Francisco Ruiz Jiménez ha sido consejero y miembro del comité de dirección del grupo REDEIA