Normalidad y excepción

Allá por 2004 destacaba Pedro Cruz Villalón la normalidad con la que habían funcionado las previsiones constitucionales, un signo positivo de la estabilidad de nuestro sistema político. La mejor prueba de esa normalidad constitucional, decía, era que no había habido necesidad de recurrir al artículo 155 de la Constitución ni declarar ninguno de los estados de excepción previstos en el 116.

Como muchos sabrán, Cruz Villalón no sólo ha sido presidente del Tribunal Constitucional, sino un reconocido jurista especializado en el estudio del derecho de excepción. Hay un punto de zozobra, si no de melancolía, cuando uno relee sus palabras. No sólo hubo que aplicar el 155 en Cataluña para frenar el ‘golpe posmoderno’ de los secesionistas, sino que durante la primavera pasada se encadenaron hasta seis prórrogas sucesivas del estado de alarma, con limitaciones muy severas de las libertades individuales, para combatir la pandemia provocada por el SARS-CoV-2. Lo que era excepcional se ha vuelto familiar.

Ahora, tras el paréntesis veraniego, tenemos nuevo estado de emergencia en todo el país. Ante el recrudecimiento de la epidemia, el Pleno del Congreso autorizó el pasado 29 de octubre la prórroga del estado de alarma solicitada por el Gobierno. Al contrario de lo sucedido en primavera, cuando las prórrogas se limitaban a quince días, esta vez el Ejecutivo pretendía que el estado de alarma se prolongue hasta el 9 de mayo. Y es lo que han concedido los parlamentarios en una votación donde la solicitud del Gobierno contó con 194 votos favorables, 53 en contra y 99 abstenciones.

"El estado de alarma es la herramienta constitucional para situaciones de emergencia", dijo en su intervención el ministro Salvador Illa, quien salió a la tribuna para explicar la gravedad de la emergencia sanitaria que vivimos: tanto si atendemos a los indicadores epidemiológicos de transmisión del virus como al grado de ocupación de los servicios hospitalarios y las unidades de cuidados intensivos, los niveles de riesgos son altos o muy altos en todo el territorio nacional. Nos esperan unos meses muy duros, llegó a decir, que requerirán más esfuerzos y sacrificios por parte de los ciudadanos.

Esa ausencia de Sánchez transmite una falta de consideración hacia el Parlamento, tanto más preocupante cuanto que de lo que allí se discutía tiene que ver con el control parlamentario en situaciones de excepcionalidad

Las palabras del ministro de Sanidad contrastan con el comportamiento del presidente del Gobierno durante la sesión. Una prórroga del estado de alarma que impone importantes restricciones a la libertad de circulación y de reunión de los ciudadanos, que se pide además por un periodo inusualmente largo, sin precedentes, es cualquier cosa menos un asunto ordinario. Sánchez, sin embargo, no consideró oportuno explicar tales medidas excepcionales al Congreso; delegó esa labor en el ministro y se ausentó del hemiciclo en cuanto finalizó la intervención de éste, sin escuchar a los portavoces parlamentarios. Seguro que un presidente del Gobierno tiene muchas cosas en la agenda, pero me cuesta pensar en alguna más importante que debatir con los representantes de los ciudadanos sobre un estado de alarma que se alargará medio año en mitad de una crisis sanitaria de costes humanos y económicos tan onerosos.

Sea cual sea la excusa, esa ausencia transmite una falta de consideración hacia el Parlamento, que resulta tanto más preocupante cuanto que el fondo de lo que allí se discutía tiene que ver con el control parlamentario en situaciones de excepcionalidad. Si algo requieren esas situaciones, es mayor esmero en el cuidado de las formas.

Es inadmisible al amparo de la legislación sanitaria y la llamada ‘cogobernanza’, las autoridades autonómicas tomen medidas que limitan la libertad de movimientos de las personas

Por lo demás, el resultado de la votación en el Congreso no puede esconder las serias dudas que suscita el real decreto 926/2020 de 25 de octubre y la prórroga aprobada. Entiéndase, pocas dudas hay de que la declaración del estado de alarma era una medida necesaria y constitucionalmente apropiada en las presentes circunstancias, entre otras cosas para atajar la inseguridad jurídica creada en las últimas semanas.

Es inadmisible que, al amparo de la legislación sanitaria y la llamada ‘cogobernanza’, las autoridades autonómicas tomen medidas que limitan la libertad de movimientos de las personas, decidiendo el cierre perimetral de municipios y comunidades o imponiendo toques de queda. Tales restricciones que afectan a derechos fundamentales, precisamente porque son excepcionales, sólo son admisibles bajo la cobertura del estado de alarma. Una decisión que la Constitución reserva al Gobierno y que ha de contar con el refrendo del Congreso.

Confinamientos y cierres

Una objeción importante al actual estado de alarma viene por ahí. A diferencia de lo sucedido en primavera, el real decreto establece que las autoridades delegadas serán los presidentes autonómicos, cuyas decisiones se coordinarán a través del Consejo Interterritorial del Sistema de Salud. Mientras dure la emergencia, serán estos los que modulen la franja horaria en la que rige el toque de queda (perdón: ‘restricciones de movilidad nocturna’), determinen la entrada y salida de sus respectivas comunidades o partes de su territorio, y limiten la permanencia de personas en espacios públicos y privados. Por si fuera poco, el lehendakari Urkullu dice barajar la posibilidad de un confinamiento domiciliario y otras comunidades anuncian incluso el cierre de toda actividad económica no esencial.

Sin embargo, si hacemos caso a la ley orgánica que regula el estado de alarma, la autoridad competente será el Gobierno, quien podrá delegarlo en el presidente de una comunidad autónoma ‘cuando la declaración afecte exclusivamente a todo o parte del territorio de una Comunidad’. Es una previsión claramente pensada para el supuesto de que la emergencia se declare en una comunidad concreta, pero no es el caso aquí con una crisis sanitaria que aqueja al conjunto del país. Con esa delegación corremos el riesgo de que nuestros derechos como ciudadanos se vean tratados de manera diferente según la comunidad autónoma en la que vivamos. Es lo que sucederá si tenemos en cuenta que el real decreto no fija los criterios objetivos, epidemiológicos o sanitarios, que deberían servir de guía para tales restricciones ni el alcance de éstas; simplemente se remite a lo que se acuerde en el Consejo Interterritorial de marras.

Como ha explicado Javier Tajadura, eso tiene mal encaje constitucional, pues se están transfiriendo a los gobiernos autonómicos poderes excepcionales que los habilitan para restringir discrecionalmente derechos fundamentales. No es una competencia cualquiera; más nos valdría medir su trascendencia.

Así lo entendió el Gobierno en primavera, cuando consideró que si la declaración del estado de alarma no podía exceder los quince días, las prórrogas debían respetar el mismo plazo

Igualmente forzada parece la extensión de la prórroga autorizada por el Congreso. Ciertamente ni la Constitución ni la ley orgánica que desarrolla el artículo 116 ponen un límite expreso a la duración de la prórroga del estado de alarma, como sí ocurre con la del estado de excepción. Pero de ahí no se sigue que valga cualquier plazo o que las prórrogas puedan estirarse a conveniencia.

Si hacemos caso al Legislador, las medidas que se adopten durante el estado de alarma y la duración de éste habrán de ser ‘las estrictamente indispensables’, lo que sugiere una interpretación lo más restrictiva posible. Así lo entendió el Gobierno en primavera, cuando consideró que si la declaración del estado de alarma no podía exceder los quince días, las prórrogas debían respetar el mismo plazo. Tampoco el precedente de cuando la huelga de los controladores aéreos sirve para defender otra cosa; por el contrario, refuerza en realidad la idea de un plazo estricto que no debería sobrepasar los treinta días previstos para el estado de excepción. ¡Un mes no son seis meses!

Principios básicos

No dice otra cosa el informe de la Comisión de Venecia sobre los estados de emergencia durante la pandemia cuando establece que el periodo de excepción nunca debe ser ‘excesivamente largo’. La razón es clara: los estados de excepción, aunque necesarios para responder a circunstancias extraordinarias, suponen una concentración de poderes en el Ejecutivo y la aplicación de normas excepcionales, de todo lo cual es fácil abusar con graves perjuicios para el Estado de derecho y las libertades de los ciudadanos.

De ahí la preocupación de la Comisión de Venecia por controlar los daños; para ello insiste en que las medidas de emergencia siguen sujetas a las exigencias del Estado de derecho y no pueden en ningún caso servir de pretexto para saltarse los límites y controles en los que consiste el gobierno constitucional. De forma destacada, recuerda la supremacía del Poder Legislativo como principio básico del constitucionalismo, que no desaparece durante los periodos de emergencia; bien al contrario, su función de control al Gobierno es más importante que nunca en tales momentos.

El informe es muy claro sobre lo que esto implica: no basta con que el Ejecutivo informe al Parlamento, sino que éste ha de poder discutir y rechazar, si llega el caso, las medidas excepcionales. Y ha de poder hacerlo a ‘intervalos regulares’, sostiene el informe, pues ‘cuanto más dure el régimen de emergencia, más se alejará el Estado de los criterios objetivos que han legitimado el uso de los poderes de emergencia en primer lugar’. La conclusión no es difícil de extraer.

Que el Gobierno ha cambiado de criterio por razones de conveniencia también parece claro. Con la prórroga de seis meses no tiene que ‘someterse a complicados exámenes políticos quincenales’, como ha dicho la prensa amiga, tan puntillosa en otras cosas. Renovarlo regularmente es ‘un esfuerzo increíble’, señaló por su parte Fernando Simón, ahora también competente en estados de excepción. Lo que tendría que resultar increíble, sin embargo, es que se rebaje el control parlamentario del Ejecutivo a un trámite engorroso y que el Congreso renuncie a ejercerlo en los momentos excepcionales por los que atravesamos. Pero esto es lo que hay.