El laberinto de la última ampliación de la UE

La invasión de Ucrania ha puesto patas arriba el mapa geopolítico de todo el mundo, algo que parecía estable y diríase que hasta inmutable. Pero todo está sujeto a cambiar en cualquier momento. Basta con que suceda algo medianamente grave para que todo se vuelva del revés. La guerra de Ucrania ha sido ese algo. En tanto que la guerra se está librando en Europa e involucra de cerca a todos los países europeos, el asunto tenía que conllevar consecuencias de todo tipo. Las energéticas las estamos padeciendo desde hace año y medio en forma de precios más altos del gas y el petróleo. Las consecuencias políticas se sustanciaron no en una interrupción, pero si en el congelamiento de las relaciones entre los países europeos y Rusia. No se han cerrado las embajadas (al menos todavía), pero es común enterarse que tantos o cuantos diplomáticos europeos han sido expulsados de Rusia y viceversa acusados de espionaje.

Esas consecuencias a corto plazo traen aparejadas otras a más largo plazo. Los países europeos están unidos por dos grandes alianzas: una de tipo militar, la OTAN, en la que están integrados casi todos salvo algunas excepciones como Austria, Irlanda y parte de los Balcanes. Y otra de tipo político y económico: la Unión Europea, que reúne también a casi todos los países de Europa con la excepción de ciertos países de los Balcanes, Noruega y el Reino Unido, que formó parte de la Unión hasta que decidió salir por su propio pie tras el referéndum del Brexit de 2016.

Hoy la UE tiene 27 Estados miembros. En 20 de ellos el euro es la moneda oficial y todos ellos menos Irlanda, Rumanía y Bulgaria forman parte de la llamada zona Schengen, un área de libre circulación sin controles fronterizos. A la zona Schengen se han ido sumando países que no están en la UE como Suiza, Noruega o Islandia. El núcleo central lo constituyen los países que forman parte de la UE, el euro y Schengen, un grupo de 20 Estados que son los que más peso tienen, especialmente dos de ellos, Alemania y Francia, seguidos de Italia, España y Polonia. Sin el apoyo de esos cinco es difícil sacar nada adelante a pesar de que en el Parlamento Europeo los diputados no se agrupan por nacionalidades, sino por afinidades políticas.

Londres y Bruselas han vuelto a acercar posiciones en muchos temas y se están cerrando algunos acuerdos bilaterales que quedaron fuera del tratado del Brexit

Durante los últimos siete años toda la vida política de la Unión Europea ha girado en torno al Brexit. Aquello supuso una crisis de legitimidad del proyecto europeo que derivó en una crisis de identidad. Las negociaciones fueron duras y, en ocasiones, a cara de perro. El Reino Unido optó por un Brexit duro y ahora, casi cuatro después de su salida definitiva, parece que poco a poco vuelve a reinar la armonía. Londres y Bruselas han vuelto a acercar posiciones en muchos temas y se están cerrando algunos acuerdos bilaterales que quedaron fuera del tratado del Brexit.

Tras la crisis del Brexit llegó la invasión de Ucrania, una guerra de agresión, injustificable desde cualquier punto de vista, que se libra en las puertas mismas de la UE. Ucrania, no lo olvidemos, comparte una larga frontera con la Unión: 613 kms. con Rumania, 542 kms. con Polonia, 136 kms. con Hungría y 97 kms. con Eslovaquia, un total de 1.400 kms de frontera que han despertado a Europa de un largo letargo. Pensaban en Bruselas que nada cambiaría, pero lo ha hecho, y de qué manera.

La guerra, en tanto que es una guerra, tuvo una primera consecuencia en forma de ampliación de la OTAN a petición de dos nuevos países, Finlandia y Suecia, que habían permanecido escrupulosamente neutrales durante décadas. Finlandia ya está dentro, Suecia lo estará tan pronto como Turquía dé su visto bueno, algo que sucederá en los próximos meses. La ampliación de la OTAN hubiera sido impensable hace sólo dos o tres años cuando esta organización estaba siendo cuestionada. Muchos se planteaban si seguía siendo necesaria en un continente en paz y sin amenazas a la vista. Con la Unión Europea ha pasado algo similar. El proyecto estaba en crisis tras el Brexit, el euroescepticismo ganaba enteros y muchos analistas dudaban de que pudiese seguir creciendo.

Pues bien, eso mismo es lo que se plantean ahora. En la cumbre en Granada se ha debatido esto mismo, la ampliación. El proyecto, que se viene anunciando desde hace meses (aunque no muy alto porque hay resistencias) es extremadamente ambicioso. Contempla el ingreso de Moldavia, Serbia, Montenegro, Kosovo, Albania, Macedonia del Norte y Ucrania, es decir, todo lo que queda de Europa del este a excepción de Bielorrusia. Se habla también de incorporar a Georgia, pero no a Turquía cuyas negociaciones de acceso quedaron congeladas hace años y no se han reiniciado porque no hay voluntad por ninguna de las dos partes.

Quieren que el proceso comience dentro de siete años, en 2030 y que se extienda durante toda la década. Empezará por los países más “asimilables” como Montenegro y Macedonia

Si se hace de un golpe, pasar de 27 miembros a 35 o 36 sería la segunda mayor ampliación de la historia después de la de 2004, cuando la UE dio un gran estirón incorporando a diez nuevos miembros desde Estonia hasta Chipre. En 2007 accedieron Bulgaria y Rumanía y en 2013 Croacia. Hubo muchas críticas por las últimas ampliaciones. Se decía, por ejemplo, que la gran ampliación de 2004 se hizo a costa de una mayor integración de los que ya formaban parte. Pero lo cierto es que no había otra opción. Esa Europa que había estado al otro lado del telón de acero llevaba muchos años esperando y no se les podía (ni se les debía) negar la entrada.

Es poco probable que se haga de un golpe. Quieren que el proceso comience dentro de siete años, en 2030 y que se extienda durante toda la década. Empezará por los países más “asimilables” como Montenegro y Macedonia, que ya están en la OTAN y que, en el caso de Montenegro, adoptó el euro hace años de forma unilateral, y luego continuará por los demás. La pieza más difícil de encajar es Ucrania, un país que está en guerra, que saldrá muy dañado de ella y que, antes de que fuese invadida, ni se consideraba como candidato ya que se consideraba que era demasiado extensa, demasiado pobre y con demasiados problemas sin resolver con Rusia.

La guerra ha cambiado radicalmente el enfoque. En 2021 nadie en Bruselas quería oír del ingreso de Ucrania en la UE porque eso crearía problemas con el Kremlin. Un año después le dieron el estatus de candidato porque esos problemas habían derivado en una invasión a gran escala. Pero, aunque la guerra termine con una derrota sin paliativos para Rusia y Ucrania recupere su independencia completa, el hecho es que la Ucrania posterior a la guerra será mucho más pobre que antes y habrá que reconstruirla. El coste será muy alto.

Todos los países candidatos tienen, en mayor o menor medida, serios problemas que no se dan en el seno de la Unión. Son países sensiblemente más pobres que el promedio europeo

Recordemos que, exceptuando la porción europea de Rusia, Ucrania es el país más extenso de Europa por encima de Francia y España. Habría que plantearse entonces si es mayor el coste de absorber Ucrania o de dejarla fuera y que sea lo que Dios quiera. Esa es la pregunta que los países miembros tienen que hacerse.

Ucrania es la tajada más indigesta, pero no la única. Todos los países candidatos tienen, en mayor o menor medida, serios problemas que no se dan en el seno de la Unión. Son países sensiblemente más pobres que el promedio europeo. Están en todos los casos por debajo de los miembros de la UE con la renta per cápita más baja como Bulgaria o Rumanía. Además de eso, en algunos casos tienen problemas en sus fronteras. Moldavia, por ejemplo, tiene una república rebelde en su frontera norte, la de Transnistria, apoyada por Rusia desde los años 90. Georgia no controla dos regiones desde 2008, la de Abjasia y la de Osetia del sur. En ambos lugares hay sendas repúblicas títeres de Moscú sin reconocimiento internacional. Kosovo se independizó de Serbia también en 2008 y aún hay varios países de la UE que no la reconocen como Estado independiente, entre ellos se encuentran España, Grecia y Rumanía.

Como vemos, quedan muchos asuntos pendientes que no se han ni empezado a resolver y que plantean inquietantes preguntas: ¿renunciaría Georgia a las dos regiones en manos de Rusia?, ¿o Moldavia a Transnistria?, ¿reconocería España y Grecia la independencia de Kosovo? Todo eso está en el aire, pero no es lo único que habría que debatir.

Pasar de 27 a 35 o 36 miembros supondría alteraciones en el funcionamiento interno de la Unión y en el reparto de los fondos de cohesión que van de los países más ricos a los más pobres. Los nuevos miembros son tan pobres que absorberían esos fondos convirtiendo a los 27 miembros actuales en contribuyentes netos. Se llevarían buena parte de los subsidios, especialmente los agrícolas. En casi todos los casos se trata de países con un sector agrario muy potente que si se abren las fronteras de par en par pondría en aprietos a los agricultores de otros países miembros como Polonia, que en esto compite directamente con Ucrania. Los países del este complicarán la ampliación, exigirán compensaciones y pondrán condiciones que quizá los nuevos miembros consideran inasumibles.

Quizá haya llegado el momento de replantearse la Comisión para que deje de ser una jaula de grillos y se convierta en un órgano ejecutivo que pueda tomar decisiones de forma mucho más rápida

Caso aparte es el tema de la toma de decisiones, algo que trae de cabeza en Bruselas desde que comenzó a ampliarse hacia el este. La comisión, el órgano ejecutivo de la Unión, está compuesta por un colegio de comisarios de 27 miembros, uno por cada país. Si el número de miembros aumenta a 36 tendrán que aumentarlo dificultando aún más las cosas. Quizá haya llegado el momento de replantearse la Comisión para que deje de ser una jaula de grillos y se convierta en un órgano ejecutivo que pueda tomar decisiones de forma mucho más rápida. Pero eso obligaría a dejar a representantes nacionales fuera de la Comisión, algo que encontraría oposición, especialmente entre los países pequeños.

Otra reforma que tendrían que acometer sería la de eliminar los vetos nacionales en ciertos temas. Actualmente muchos asuntos se acuerdan por unanimidad lo que conduce a negociaciones interminables y a veces ni siquiera se llega a un acuerdo final y se desperdicia todo el tiempo empleado en negociar. Eliminar los vetos seguramente sea bienvenido por los países grandes como Alemania, Francia o Italia, pero para los pequeños como Malta o Eslovenia es casi el único modo de dejarse oír.

Es mucho, en definitiva, lo que queda por hacer, más de lo que a los euro optimistas les gustaría. Fortalecer el proyecto de integración europea es siempre una buena noticia, pero se ha de hacer de forma realista y calculada tratando de evitar que los beneficios que se esperan no estén por debajo de los costes que supone sumar nuevos miembros. La capacidad de absorción de la Unión Europea es necesariamente limitada, tanto en el espacio como en el tiempo.