¿Puede el Rey negarse a nombrar a un cargo público?

La Corona constituye un pilar clave de la Constitución. Los artículos 62 y 63 enuncian los poderes del Rey afirmando que su ejercicio debe contar siempre con el refrendo. La Constitución siguiendo el modelo de las monarquías parlamentarias formalizadas o racionalizadas ha tasado las funciones del Rey. Se trata potestades regladas constitucionalmente.

Tenemos, en primer lugar, lo que se conoce como funciones “relacionales” a las que hace referencia el artículo 62 de la Constitución en sus apartados a) sancionar y promulgar las leyes, b) convocar y disolver las Cortes Generales y convocar elecciones, c) convocar referéndum, d) proponer candidato a la Presidencia del Gobierno, e) nombrar y separar a los Ministros, a propuesta del Presidente del Gobierno f) expedir los decretos acordados en el Consejo de Ministros, conferir los empleos civiles y militares y conceder honores y distinciones con arreglo a las leyes y g) ser informado de los asuntos de Estado y a estos efectos presidir el Consejo de Ministros, a petición del Presidente del gobierno. Mediante estas funciones se complementan actos jurídicos de otros órganos constitucionales.

La Corona cuenta con otras atribuciones que escapan a toda definición jurídico-formal e imposibles de ser refrendadas

En segundo término, tendríamos las funciones “funciones persuasivas” o de influencia como son las previstas en el artículo 62 en las letras h) mando supremo de las Fuerzas Armadas, i) el ejercicio del derecho de gracia, conforme a la ley que no podrá autorizar indultos generales y j) el Alto Patronazgo de las Reales Academias. Finalmente habría que situar la función internacional de la Corona a que se refiere el artículo 63.

Pero además de estas funciones, la Corona cuenta con otras atribuciones que escapan a toda definición jurídico-formal e imposibles de ser refrendadas que se recogen en el artículo 56.: simbolizar la unidad y permanencia del Estado, moderar y arbitrar el funcionamiento regular de sus instituciones y representarle en las relaciones internacionales. Estas potestades forman parte de lo que BAGEHOT en su famosa obra, “Gabinet Government” denominó como el derecho y el deber del Rey a ser consultado, estimular y advertir.

Una interpretación, en mi opinión equivocada, del artículo 56 ha llevado a solicitar que el Rey en el ejercicio de su facultad moderadora y arbitral y no debería firmar el decreto de nombramiento del Presidente de la Generalitat elegido el pasado domingo por el Parlament de Cataluña. ¿Puede el Rey negarse a nombrar a un cargo público, argumentando que incumple materialmente la Constitución? ¿Dispone el Jefe del Estado de un margen discrecional?

El nombramiento del Presidente de la Generalitat corresponde al Rey, de conformidad con el artículo 152.1 de la Constitución

Lo cierto es que 12 de enero pasado el BOE publicaba el Decreto de nombramiento del Presidente de la Generalitat de Cataluña, firmado por el Rey y refrendado por El Presidente del Gobierno.

El nombramiento del Presidente de la Generalitat corresponde al Rey, de conformidad con el artículo 152.1 de la Constitución ( “…la organización autonómica se basará en una Asamblea legislativa… un Consejo de gobierno... y un Presidente, elegido por la Asamblea, de entre sus miembros y nombrado por el Rey...") y el artículo 67.4 de su Estatuto de autonomía (“El Presidente de la Generalidad es nombrado por el Rey”).

Si el Rey lo nombra, ¿quién responde de los actos del Rey? Pues el artículo 56.3 de la Constitución establece que la persona del Rey es inviolable y su actuación no está sujeta a responsabilidad. La inviolabilidad es una situación o estatus jurídico, mientras que la irresponsabilidad es un acto de exención, aunque exista una estrecha relación entre ambos conceptos. La primera puntualización que debe hacerse es que la irresponsabilidad afecta únicamente al Rey como Jefe del Estado. Nadie más que él está amparado por esta cláusula. Las obligaciones del Jefe del Estado que pudieran asumirse incluso por delegación no se encontrarían amparadas por este privilegio constitucional. La delegación de funciones del Jefe del Estado es una práctica a veces utilizada en la función representativa, de imposible expansión a las competencias no representativas, que se admite con tales condiciones. Pero la admisible existencia de alguna función delegada no supone que se modifique el ámbito jurídico de la responsabilidad.

El principio de la cobertura de la acción política del Jefe del Estado exige un responsable. Si el acto del Rey produce efectos jurídicos se hace necesario que exista alguien que asuma las consecuencias frente a terceros afectados de dicho acto.

Si el Rey actuara al margen de dicho proceso, el Presidente del Gobierno estaría asumiendo una responsabilidad excesiva

El artículo 64.2 de la Constitución traslada la responsabilidad de los actos del Rey al refrendante, es decir, al Presidente del Gobierno. Pero debemos matizar, ya que este artículo no se refiere a una responsabilidad genérica. Es decir, la responsabilidad del refrendante se asume únicamente cuando el acto se inserta en un procedimiento formal y solo dentro de él se aplica la citada responsabilidad. Si el Rey actuara al margen de dicho proceso, el Presidente del Gobierno estaría asumiendo una responsabilidad excesiva, la que impone el principio de personalidad.

En consecuencia, si el Rey modifica un decreto, tras el refrendo, es obvio que carecería de validez ya que el refrendante no podrá asumir responsabilidad alguna. Y es que, en nuestra opinión, no cabe modificar el principio de responsabilidad personal en el ámbito de las consecuencias jurídicas.

Pero tampoco la cláusula del artículo 56.1 de la Constitución sería adecuada en este supuesto de nombramiento, por mucho que se quiera aducir una situación de excepcionalidad, atribuyendo al Rey poderes de guardián y órgano de tutela de la Constitución. Esta cuestión ciertamente relevante ha sido tratada por el Tribunal Constitucional que ha indicado con toda claridad el régimen ordinario del ejercicio de las funciones del Rey, que se encuentran sometidas en todo caso al refrendo, que tiene carácter constitutivo. Es decir, otorga validez al acto que surge del ejercicio de los poderes del Rey.

La Sentencia del Tribunal Constitucional 16/1984, de 6 de febrero, caso Presidente de la Comunidad Foral de Navarra, calificó al acto de nombramiento del Presidente Foral como un acto compuesto en el que cabe distinguir la decisión del Parlamento Foral y el acto de nombramiento en sí mismo, dictado por el Rey y refrendado por el Presidente del Gobierno. La Sentencia 5/1987, de 27 de enero, caso del nombramiento del Lehendakari, considera que el refrendo supone la asunción de la responsabilidad de los actos del Rey por las personas que los refrenden. La institución del refrendo aparece, pues, caracterizada en nuestra Constitución por las siguientes notas: a) los actos del Rey deben ser siempre refrendados, con la salvedad prevista en el propio art. 56.3; b) en ausencia de refrendo dichos actos carecen de validez; c) el refrendo debe realizarse en la forma fijada en el art. 64 y d) la autoridad refrendante en cada caso asume la responsabilidad del acto del Rey.

La Corona es un órgano constitucional, por lo que es expresión legítima y democrática de uno de los Poderes del Estado

Por tanto, la cuestión parece resuelta por la práctica constitucional que establece una visión definitiva de la interpretación de los poderes del Rey que no incluye las funciones previstas en el artículo 56.1.

Y es que la Corona es un órgano constitucional, por lo que es expresión legítima y democrática de uno de los Poderes del Estado. Y todos incluido el Rey constituyen el fundamento del que depende la actuación del Estado que preceptivamente debe ajustarse a Derecho, es decir, a la Constitución.

El propio Rey así lo ha manifestado con claridad en su Mensaje más personal de Navidad a todos los españoles el 24 de diciembre pasado: “España es un gran Estado, cuya solidez se basa hoy en unos mismos valores constitucionales que compartimos y en unas reglas comunes de convivencia que nos hemos dado y que nos unen; un Estado que reconoce nuestra diversidad en el autogobierno de nuestras nacionalidades y regiones; y que tiene en el respeto a la voluntad democrática de todos los españoles, expresada a través de la Ley, el fundamento de nuestra vida en libertad. Por todo ello, tenemos –tengo- muchas razones para poder afirmar esta noche que ser y sentirse español, querer, admirar y respetar a España, es un sentimiento profundo, una emoción sincera, y es un orgullo muy legítimo.”

José Luis Ruiz Navarro es Abogado y Académico correspondiente de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación.