La Economía explicada

Una agenda para la reforma de la financiación autonómica

En el último tema de una de las asignaturas que imparto, un apartado del mismo versa sobre la financiación de las comunidades autónomas españolas (CC.AA.). A modo de broma, una vez presentado el asunto, les comunico solemnemente a los alumnos que rehúso explicarla. Ante la sorpresa e incredulidad del personal, les detallo que mi decisión se fundamenta en la complejidad y dificultad del asunto, imposible de desarrollar con solvencia docente en una clase de una hora y media y que, en mi elevada humanidad, no tengo la intención de hacerles pasar por tal tortura. Es evidente que trato el asunto con cierta sorna, aunque sin embargo no es menos cierto que, a pesar de este trato, el asunto en concreto es extremadamente serio.

El modo en cómo las CC.AA. se financian responde a un sistema absolutamente oscuro y sin ningún patrón lógico

Lo que trato de trasladar a los alumnos con cierta teatralidad e ironía, es que el modo en cómo las CC.AA. se financian responde a un sistema absolutamente oscuro y sin ningún patrón lógico. Muy resumidamente, a la cesión de ciertos impuestos o de gran parte de la recaudación de otros, por cierto, con entregas a cuenta al inicio del ejercicio incluso antes de que estos se recauden, hay que añadir la existencia de una serie de fondos compensatorios (de suficiencia, de garantía y de convergencia autonómica) que impiden entender el resultado final al que se llega. Si además, en medio de esta maraña incluimos el Fondo de Liquidación Autonómica (FLA), dicha complejidad se extrema.

Pero el problema no solo reside en su complejidad, sino que la misma genera claros incentivos perversos. Las entregas a cuenta desligan la financiación de las CC.AA. con el ciclo. La titularidad estatal de gran parte de ellos reduce al mínimo la corresponsabilidad fiscal, con claras consecuencias en los niveles de gasto. La escasa lógica en el resultado final del reparto entre regiones genera debates interminables entre las propias CC.AA. sobre la justicia y la solidaridad que no parecen estar presentes como objetivos rectores. Todo ello, y mucho más, exige irremediablemente una nueva reforma del sistema de financiación de las CC.AA.

Esto es lo que han entendido un grupo de economistas que los pasados 11 y 12 de febrero se reunieron en S’Agaró, Barcelona, convocados por la Fundación Olof Palme y FEDEA. Este grupo de economistas, de posiciones ideológicas muy variadas, y de procedencia geográfica igualmente diversa, se citaron con el objeto principal del diálogo y con la meta ineludible de plantear una serie de propuestas para la reforma del sistema de financiación. Aunque las reuniones continúan celebrándose en diferentes ciudades (a S’Agaró le ha seguido Madrid y el pasado 8 de junio, Sevilla), existe ya un documento que muestra, aunque con trazos gruesos, las líneas principales de los escasos acuerdos alcanzados y de las muchas lineas de debate aún abiertas.

El sistema actual es complejo y opaco; posee una elevada arbitrariedad en cómo se asigna el presupuesto per cápita

Entre los acuerdos alcanzados a la fecha de hoy destaca, en primer lugar, el propio diagnóstico que se hace del sistema, y que como he avanzado, posee numerosas taras. Así, el grupo destaca que el sistema actual es complejo y opaco; que posee una elevada arbitrariedad en cómo se asigna el presupuesto per cápita; que existe una escasa autonomía en los ingresos que genera problema de déficit, y por ultimo, plantea ineficiencias en la articulación de las trasferencias entre Estado y CC.AA.

Entre las grandes líneas de actuación que ya se han acordado, destacan la necesidad de simplificar el sistema, de dotarlo del dinero necesario para financiar los servicios que se ofrecen, reducir la desigualdad, elevar la responsabilidad en ingresos y, por último, ajustar en ese sentido el gasto.

A grandes rasgos, las posiciones y propuestas de los diversos participantes avanzan a través de dos grandes dimensiones, aparentemente sustitutivas pero como explicaré, posiblemente complementarias. En primer lugar, existe un importante consenso sobre la necesidad de mantener la ordinalidad fiscal, es decir, que aquellas regiones que más aportan al sistema común no sean las que menos reciben del propio sistema. Es evidente que esta dimensión es planteada con interés e intención por aquellas regiones con mayor renta per cápita o, en particular, con mayor aportación al sistema, como es el caso de Cataluña. En este sentido, representan claras excepciones a la ordinalidad los cupos vasco y navarro. Aunque desde los participantes catalanes no se disimula cierta envidia y deseo por alcanzar similares niveles de autonomía fiscal, en general, la mayoría de los participantes consideraba necesario que estos permanezcan como únicas excepciones, aunque, eso sí, con mayores dosis de sensatez.

En segundo lugar, se considera que el sistema debe garantizar la nivelación de los servicios públicos de competencia regional. El objetivo es, por lo tanto, alcanzar niveles suficientes de solidaridad interregional que eliminen las posibles discriminaciones en función de la región en donde se viva y respecto a los servicios públicos de los cuáles los habitantes sean beneficiarios. Para ello, será necesario mejorar en la definición de indicadores de ”necesidades reales” para ajustar la financiación a estos parámetros. Los mayores defensores de la solidaridad en los servicios son, por supuesto, aquellas regiones con menor renta per cápita.

La desaparición del FLA eliminaría incentivos perversos tanto en las CC.AA. como en el propio gobierno de Madrid

En este sentido, nivelación y ordinalidad pudieran representar dos visiones contrapuestas sobre cómo diseñar un nuevo sistema de financiación de las CC.AA. En términos anglosajones podríamos argumentar que existe un “trade off” entre ambas dimensiones. De hecho, la aparente necesidad de elegir entre ordinalidad y solidaridad determina el punto de mayor conflictividad entre los ponentes. Sin embargo, y en este sentido, Ángel de la Fuente, presidente de FEDEA y ponente de los acuerdos el pasado jueves en Sevilla, afirmó que tal sustitución o trade off sólo existe cuando alguna de las dos dimensiones alcanzan el máximo. Es decir, cuando mejorar una implica el empeoramiento de la otra. No obstante tal sustitución no existe para De la Fuente pues el diseño del sistema es tan ineficiente que es posible mejorar ambas sin necesidad de empeorar una de ellas a favor de la otra.

Una vez definidos las dos dimensiones sobre las que avanzar en el debate, los ponentes plantean la elaboración del nuevo marco y la sustitución del anterior en un periodo transitorio razonable (más o menos 5 años). Sin embargo, aunque no hay unanimidad, sí hay un acuerdo amplio en la desaparición inmediata del FLA, pues se considera un mecanismo de emergencia en momentos de mercado cerrado, situación que no existe actualmente. Su desaparición eliminaría de nuevo incentivos perversos tanto en las CC.AA. como en el propio gobierno de Madrid.

Entre la diversidad de cuestiones tratadas existen además otros puntos, muchos aún en desacuerdo. Así, aunque se considera que una mejor ordinalidad pasa tanto por la cesión completa de impuestos como por la entrega de la capacidad normativa sobre estos, no existe un punto en común sobre el cómo hacerlo. Por ejemplo, algunos consideran interesante que sea cedido el total de la recaudación por impuestos indirectos, en particular el IVA. Sin embargo esta cesión se encontraría con el problema derivado de los limites legales del propio impuesto. Recordemos que el IVA es un impuesto tutelado por la Unión Europea. Otros defienden devolver los impuestos indirectos al Estado mientras que se ceda el cien por cien del IRPF a las CC.AA. En el debe de esta propuesta estaría su menor poder redistributivo al convertirse el impuesto sobre la renta en un mero impuesto regional. Una tercera propuesta, complementaria a las anteriores, sería ceder mecanismos de copagos, solución que ven como óptima muchos economistas del grupo pues recaen directamente en los incentivos de demanda de los propios servicios prestados. La idea es que la administración que gestiona el servicio, gestione los copagos (en este caso no hay acuerdo).

Las razones para no desmembrar la Agencia son principalmente que una única oficina es mucho más eficiente

La siguiente cuestión es si esta mayor corresponsabilidad fiscal implica la necesidad de entregar la gestión de las oficinas recaudatorias a las CC.AA. Dicho en otras palabras, ¿debe descentralizarse la Agencia? ¿Quién debe recaudar? Y sobre todo, un aspecto importante, la confianza: ¿quién debe gestionar el dinero? La solución que plantean algunos es la de mantener la agencia única, común, pero como un organismo independiente y plenamente profesionalizado, es decir, alejada de la influencia política. Las razones para no desmembrar la Agencia son principalmente que una única oficina es mucho más eficiente, evitará mayores dosis de fraude y, por último, impediría una mayor caída de ingresos.

Aunque existen más cuestiones incluidas en los documentos que de las sesiones se van trasladando a los medios, estos son a grandes rasgos los elementos que deben definir la agenda de la reforma de la financiación de las CC.AA. Aunque existen aún grandes puntos de desacuerdo, sí es evidente que el actual sistema de financiación regional es marcadamente mejorable. Como argumentaban algunos ponentes, lo primero es debatir, lo segundo debatir y en tercer lugar, alcanzar acuerdos que sean, en general (y en media) mejor de lo que tenemos. Lo que no debería ser muy difícil visto lo visto.


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