Cataluña, España, Europa y el mundo: el sistema de gobernanza multinivel

Las Comunidades Europeas y la Unión Europea (UE) nacieron para la paz, el entendimiento entre los Estados, naciones y pueblos, así como para la libertad y el progreso de ciudadanos. La integración europea ha aligerado los efectos de las fronteras, suprimiendo barreras interiores y facilitando el libre movimiento interior de los ciudadanos, las mercancías y los capitales, así como la libre prestación de servicios, conforme al principio de no discriminación por nacionalidad.

La organización territorial es una cuestión interna de cada Estado. Las fronteras tienen algo de arbitrario. A menudo se establecieron sobre territorios, comunidades lingüísticas y familias otrora integrados y que pudieron quedar divididos y separados. De esta guisa, pues, en la nueva Europa las regiones tienen un mejor encaje.

La integración en la UE es un proceso gradual, en el que se dan ritmos diferentes. La integración europea coincide con una tendencia histórica al incremento de la división del trabajo, y al aumento del tamaño del mercado. También, y especialmente desde el fin de la división de Europa y del mundo en dos bloques tras el colapso del socialismo y de la Unión Soviética en los años 90, la integración europea viene a coincidir con la tendencia a la globalización de las relaciones económicas, sociales, personales y políticas. Por ello, en un mundo único y digital, el interés de la integración continental o subcontinental, como la de la UE, es diferente y menor que en épocas anteriores.

La integración de Estados en una comunidad superior como la UE, propende a una cierta desintegración de los Estados

La integración de Estados en una comunidad superior como la UE, propende a una cierta desintegración de los Estados. Adicionalmente, el proceso de integración europea ha coincidido con el proceso de descentralización de los Estados europeos. Entonces, se produjo un doble proceso de transferencia de competencias de los Estados miembros a la UE y de transferencia de competencias de los Estados nacionales a sus regiones. El ejemplo paradigmático de este doble proceso de transferencia de competencias hacia arriba y hacia abajo es España. Pero también fue el caso de Italia y de Francia, así como el de Alemania y el Reino Unido, e incluso el de otros nuevos Estados miembros del centro y este de la UE.

Los procesos de integración hacia un ente superior y de descentralización hacia un ente inferior tienen lugar manteniendo la soberanía en los Estados. Por esto, en puridad, las competencias de los Estados no son cedidas ni a la UE ni a las regiones. Aquello cedido es el ejercicio de las competencias, y esta cesión del ejercicio de las competencias está condicionada. Aún para las competencias que se llamen o consideren exclusivas de la UE o de los poderes locales, el dominio competencial se mantiene en el Estado soberano. En el caso de la UE, las competencias exclusivas se ejercen por las instituciones comunitarias en las cuales el poder reside, esto es, precisamente en los gobiernos de los Estados. En el caso de las regiones, las competencias exclusivas se ejercen por las autoridades regionales atendiendo a las leyes nacionales y a sus estatutos regionales, dados por los Estados y bajo su supervisión.

El doble proceso de integración en la UE y de descentralización en las regiones puede dar lugar a Estados relativamente vacíos. Los Estados son depositarios de la soberanía, ejercen la función legislativa y decisoria. Pero la implementación de las políticas se sujeta cada vez más al derecho europeo, que tiene primacía sobre el derecho de los Estados, y se realiza cada vez más por las regiones. Así ocurre con los dos pilares del Estado del bienestar, con la educación y la sanidad, y a veces también con la policía y con las inversiones en infraestructura. Sumadas, estas competencias suponen frecuentemente hasta el 80% del gasto público y el 40% del PIB. Decididamente, pues, en la nueva Europa, las regiones tienen muy buen encaje.

En el análisis económico podemos distinguir entre la economía del separatismo y la economía de la separación

Las tendencias a la globalización y a la regionalización, los procesos de integración supranacional y de descentralización dan lugar a un sistema de gobernanza multinivel en el que cada eslabón de la administración pública ejerce las competencias que le corresponden.

En este contexto, el lugar de Cataluña en España, en Europa y en el mundo deriva, formalmente, de ser una Comunidad Autónoma de España y, materialmente, de su dimensión y de sus restantes características. Desde el punto de vista de la UE, Cataluña es una región de un Estado miembro. En la terminología estadística europea es una NUTS2, como otras 280 regiones.

Es clásico decir -y es verdad- que la UE es la Europa de las regiones, del terruño (terroir), de las costumbres (lores), de lo pequeño, de las diferencias. Por otra parte, la política regional de la UE es importante para la UE, y es muy importante para las regiones. En efecto, la política de cohesión destina un tercio del presupuesto a cofinanciar inversiones en infraestructuras en territorios de la UE muy seleccionados.

El triple proceso de globalización tiende a desarrollar un sistema de gobernanza multinivel

La UE se opone al nacionalismo y, obviamente, la integración es lo contrario a la separación (desintegración). A la vista de la trágica historia europea -odio nacionalista, guerras nacionales y mundiales, y genocidio-, la modificación de fronteras está totalmente excluida. Numerosos Estados miembros prohíben los partidos separatistas, nacionalistas y xenófobos. La UE es una comunidad de derecho. De este modo, por ejemplo, la violación del derecho en forma de rebelión o de declaración unilateral de independencia serían completamente nulas, por supuesto.

Por todo ello, cuando alguna institución o representante de la UE ha debido considerar algún evento nacionalista o ha sido concretamente preguntado o interpelado sobre el desafío de los separatistas catalanes, su posición ha sido meridianamente clara:

• Es asunto interno de España.
• Confianza absoluta en la vigencia de la Constitución Española.
• Referencia al Artículo 4 del Tratado de la UE.
• En el supuesto que una hipotética se consumara, siendo el Reino de España el signatario de los Tratados y el eventual Estado sucesor, un eventual Estado de Cataluña se hallaría fuera de la UE, automáticamente.

El derecho a la autodeterminación se aplica a las colonias y a los territorios dónde hubiere violación de los derechos humanos, lo que obviamente no es el caso de Cataluña ni de ninguna región de la UE.

Las cuestiones territoriales y regionales son un asunto interno de los Estados miembros de la UE que gozan la plena soberanía para mantener la integridad territoria

En este idéntico sentido han sido múltiples las declaraciones orales y escritas de los presidentes del Consejo de la Unión, de la Comisión Europea y del Parlamento Europeo, y de los restantes portavoces de la UE.

En el análisis económico podemos distinguir entre la economía del separatismo y la economía de la separación. Lo primero es relativo a los motivos y al argumentario economicistas de los movimientos independentistas. Lo segundo es relativo al hecho de la secesión y a sus consecuencias económicas.

El análisis económico de la secesión (separación, independencia, escisión, fragmentación, split, break up, desintegración) viene a ser el negativo del análisis económico de la integración. En el análisis de la (des)integración son clave cuatro aspectos:

• Los efectos de las fronteras políticas, lingüísticas, culturales, regulatorias, fiscales, monetarias y comerciales.
• El comercio entre las áreas que se integran / desintegran. Se da un efecto frontera en el comercio: de la existencia de fronteras, de la supresión de fronteras y de la interposición de nuevas fronteras. ¿Hasta qué punto las fronteras nacionales afectan al comercio? La integración favorece y aumenta el comercio, la desintegración limita y reduce el comercio.
• El tamaño del mercado y el tamaño de los Estados resultantes: ¿cuál puede ser el tamaño óptimo de las naciones, países y Estados, de la política económica, de la regulación, de las zonas monetarias? ¿Hay o no adecuación entre las características de la economía y las preferencias de los líderes o votantes y el ámbito territorial y competencial de los Estados?
• La calidad de las instituciones de los Estados resultantes y sus relaciones.

Del análisis económico abstracto y empírico de la integración se desprende que el first best (óptimo) es la globalización, una economía mundial sin fronteras y con una única regulación smart; así como que la integración sub-continental (al estilo de la UE) es un second best (sub óptimo). El análisis económico de la integración / desintegración estima un coste-beneficio de la integración / desintegración, y cuantifica sus diferentes impactos económicos. Se trata de balancear los beneficios de ser parte de un país grande, por un lado, y los costos asociados a una mayor heterogeneidad. Numerosos conatos de secesión llevaron a guerra civil, siendo el caso más conocido es el de EE. UU.

La economía de la secesión analiza las consecuencias sobre el comercio y sobre los restantes aspectos concatenados de la fragmentación de un país y de su menor tamaño

Otros dos aspectos considerados en la literatura sobre la secesión son:

• Los fundamentos éticos de la secesión, si hay o puede haber un derecho a la secesión de las regiones de países democráticos y avanzados semejante al derecho a la autodeterminación de las colonias y los pueblos oprimidos.[1]La secesión, sino un derecho original, podría ser un derecho obtenido y un remedio a un conflicto. Una secesión remedio o emancipatoria se aproxima a las elucubraciones separatistas sobre la soberanía conquistada.
• La secesión en la UE. Hay claridad de concepto y jurídica sobre esta cuestión: en un supuesto de secesión de una parte de un Estado miembro de la UE, el Estado sucesor es el signatario de los Tratados y en el nuevo Estado los Tratados no son de aplicación; el nuevo Estado queda automáticamente fuera de la UE y de todas sus formas -como la unión aduanera y la unión monetaria-. En el nuevo Estado no es vigente ni el derecho del Estado sucesor ni el derecho primario y derivado de la UE. Frente a ello, los separatistas imaginaron una “ampliación interna”, una hipotética ampliación de la UE con nuevos Estados fruto de procesos de secesión en Estados miembros. Esta ampliación no seguiría el procedimiento establecido en los Tratados para la adhesión de un Estado, la cual requiere la unanimidad de todos los Estados miembros en la aceptación del nuevo Estado.

En estos análisis a menudo aparece una solución de síntesis. Siendo inconveniente y no viable la independencia de una región, pero siendo los ánimos secesionistas muy visibles, la autonomía regional puede ser una solución, ya sea en un modo cercano a la federación o como federalismo asimétrico o selectivo para ciertas regiones de un Estado. La autonomía de las regiones compagina tendencias, y es un acomodo que puede servir a una descentralización eficiente. Naturalmente, de esta proposición políticamente correcta se deduce un interrogante: la autonomía de las regiones ¿apacigua el independentismo o lo propulsa? El devenir del caso catalán ha hecho menos recomendada la solución autonomista.

Conclusiones

El triple proceso de globalización (con relaciones mundiales), de integración (con ejercicio de competencias estatales por la UE), y de descentralización (con ejercicio de competencias estatales por las regiones), tiende a desarrollar un sistema de gobernanza multinivel.

Las cuestiones territoriales y regionales son un asunto interno de los Estados miembros de la UE que gozan la plena soberanía para mantener la integridad territorial, garantizar la vigencia del derecho nacional y europeo, y asegurar la no discriminación y la igualdad de trato de sus ciudadanos.

Inversa a la economía de la integración, la economía de la secesión analiza las consecuencias sobre el comercio y sobre los restantes aspectos concatenados de la fragmentación de un país y de su menor tamaño. La descentralización, con autonomía y federalización, es un modo de acomodar tendencias dispares, como la globalización y universalidad y la territorialización y proximidad.