Un informe del Consejo de Estado alerta de las chapuzas legislativas del Gobierno

El Consejo de Estado se ha hartado de la manera de legislar del Gobierno de Pedro Sánchez y ha emitido un durísimo dictamen en el que advierte de "urgencias injustificadas" que afectan a la calidad de las leyes y al "control de legalidad y constitucionalidad" y avisa de "garantías" que "se resienten". El máximo órgano consultivo le exige "respeto" a su función y al marco legal, ante un "dislate" próximo al "fraude de ley" que además cree que puede infringir el Derecho de la UE.

Así se despacha el máximo órgano consultivo en su informe, que entró en el Congreso el 3 de noviembre, sobre lo que considera a todas luces un engendro legislativo, el "Proyecto de Ley de trasposición de Directivas de la Unión Europea en materia de accesibilidad de determinados productos y servicios, migración de personas altamente cualificadas, tributaria y digitalización de actuaciones notariales y registrales; y por la que se modifica la Ley 12/2011, de 27 de mayo, sobre responsabilidad civil por daños nucleares o producidos por materiales radiactivos".

Se trata de un proyecto de ley en el que el Gobierno ha decidido juntar la trasposición de tres Directivas de la UE sin relación alguna entre sí, y la fusión de cuatro proyectos de ley tampoco conectados, en una norma que ha pasado sin pena ni gloria pero en cuyo dictamen el Consejo de Estado ha estallado. Y lo ha hecho en un momento de máxima efervescencia legislativa antes de que empiece un año de fin de legislatura y de campaña electoral constante. Cuando el Ejecutivo trata de puentearlo, como ha hecho con la proposición de ley de reforma del Código Penal y de la sedición o en la que crea los impuestos a banca, energéticas y grandes fortunas.

Y cuando el Gobierno no utiliza al Congreso para puentear al máximo órgano consultivo legislando con proposiciones de ley, se salta directamente al Consejo de Estado, como en la Ley del 'solo sí es sí' cuyo fracaso al estar reduciendo penas y excarcelando a violadores resuena en todo el dictamen, o la 'Ley Trans', proyectos en los que no se le ha tenido en cuenta. Aunque los informes del máximo órgano consultivo no son vinculantes, sí son preceptivos en muchos casos, o facultativos, y deben utilizarse como guía para pulir errores técnicos y enriquecer los argumentos jurídicos.

Pues bien, en leyes de menor trascendencia social y que pasan desapercibidas como la presente -aunque traspone nada menos que tres Directivas- el Gobierno sí le consulta, pero las tramita con una técnica deficiente, exigiéndole que el dictamen esté listo en menos de 10 días y alegando una urgencia y necesidad que no existen, según le afea el Consejo de Estado.

Así, critica que se le remitió el anteproyecto el 13 de octubre con trámite de urgencia, y que el 18 de octubre se le exigió que tenía que estar listo el 27 de octubre, cuando el plazo que tiene para emitir dictámenes es de dos meses.

En este escenario, el dictamen le "recuerda la relevante función institucional que cumple el procedimiento de elaboración de disposiciones normativas de carácter general dentro del Estado de Derecho, en aras de garantizar, siquiera sea de forma cautelar, la oportunidad y legalidad de tales disposiciones".

Ahí reside la obligación de pedirle informe, insiste, y los plazos tienen la importancia de garantizar estos fines. Reducirlos o prescindir de ellos tiene una relevancia que trasciende los inconvenientes que les puedan causar al propio Consejo de Estado, advierte.

De ahí que la urgencia deba estar siempre justificada y nunca pueda invocarse para eludir o relajar los controles [...] La historia comparada del constitucionalismo es pródiga en ejemplos que permiten calibrar los riesgos de una apelación constante y no suficientemente motivada a las cláusulas de urgencia", avisa el dictamen

"De ahí que la urgencia deba estar siempre justificada y nunca pueda invocarse como un título para eludir o relajar los controles establecidos por el ordenamiento vigente. La historia comparada del constitucionalismo es pródiga en ejemplos que permiten calibrar los riesgos de una apelación constante y no suficientemente motivada a las cláusulas de urgencia que sirva de base al ejercicio de poderes o facultades extraordinarios ", avisa el dictamen.

Todo ello, cuando el plazo de trasposición de dos de las Directivas que se armonizan no vence hasta el 18 de noviembre de 2023 y 31 de diciembre de 2023, respectivamente, y el de la tercera acabó el 22 de junio de 2022, pero no se aplicará hasta el 28 de junio de 2025. A esto añade que no existe ningún recurso de la Comisión Europea contra España por retraso en estas normas y que de poder haberlo, sólo sería en el caso de la última, no en las otras dos.

Siendo así, concluye que la tramitación y exigencias de urgencia no están justificadas, lo que hace "que se resientan las garantías inherentes al procedimiento".

Las consecuencias de este proceder son particularmente relevantes, alerta, cuando, como en el asunto sometido a consulta, "afectan a uno de los trámites más importantes de este procedimiento -sino el que más, al menos desde el punto de vista del control de la legalidad y constitucionalidad de las propuestas normativas elaboradas por el Gobierno o por algunos de sus departamentos ministeriales-, como es el dictamen del Consejo de Estado".

Y es que la técnica legislativa del Gobierno, "no idónea", está afectando a las propias competencias y razón de ser del propio Consejo de Estado: "La posición institucional del Consejo de Estado como supremo órgano consultivo del Gobierno, reconocida en el artículo 107 de la Constitución, exige el respeto de las reglas de competencia y procedimiento establecidas por su ley orgánica para el correcto desempeño de la alta función que tiene encomendada", destaca.

Prisas con la Presidencia Española de la UE

El Gobierno plantea una excusa para la urgencia, según reproduce el Consejo de Estado con ironía: dice querer evitar que pudiera llegar a producirse un retraso que diese lugar a la apertura de los correspondientes procedimientos por incumplimiento por parte de la Comisión Europea, "en vísperas" de la Presidencia española del Consejo de la Unión Europea, que tendrá lugar en el segundo semestre de 2023. "Y a tal fin ha considerado pertinente refundir los cuatro anteproyectos de ley en uno solo para "facilitar" y "agilizar" su tramitación parlamentaria", traslada. Una explicación que el Consejo de Estado cree que no guarda relación con la realidad, al no apreciar urgencia.

El dictamen insiste en que "la homogeneidad del objeto de las disposiciones legales es un principio esencial de técnica normativa que debe ser necesariamente respetado en su elaboración, salvo que existan circunstancias justificadas que aconsejen otra forma de actuar", lo que considera que no ocurre.

Además de no tener nada que ver los cuatro proyectos de ley que se fusionan, el Consejo de Estado entiende que su integración dificulta la comprensión y puede incluso retrasar su tramitación, con lo que se incrementaría el riesgo de incumplimiento de plazo con la UE, ahora sí, de la única Directiva cuya transposición tiene premura.

"Constituye una máxima de experiencia que el mejor modo de conseguir una rápida y satisfactoria resolución de los asuntos públicos es abordarlos con reflexión y sosiego. -Festina lente [Apresúrate despacio], reza un oxímoron clásico-", remacha el órgano consultivo. Con lo que concluye que los cuatro proyectos de ley deberían tramitarse por separado.

Votos concurrentes

El dictamen tiene dos votos concurrentes. En el primero, Miguel Herrero Rodríguez de Miñón se manifiesta "sustancialmente coincidente", pero abunda en el error de fusionar cuatro proyectos de ley sin conexión alguna. "Sería deseable que en el futuro el Gobierno evitase un dislate semejante, que por otra parte produce, aunque sin duda no sería el efecto querido que de serlo consideraría un verdadero fraude de ley la eliminación de las competencias del Pleno del Consejo", plantea, insistiendo en que el Ejecutivo está quitando competencias al Consejo de Estado, lo que, eso sí, matiza, no cree intencionado. Si lo fuera, sería fraude de ley.

Por su parte, Enrique Alonso García apunta en su voto concurrente que "la ausencia de coherencia impide el mínimo de reflexión en la toma de decisiones", y que "los principios de funcionamiento institucional" de la propia UE no habrían permitido elaborar una directiva con todos los asuntos que aborda en un proyecto de ley el Gobierno.

Este dictamen tan crítico ha tardado en publicarse y sólo lo ha hecho cuando la ley estaba ya en el BOE, a diferencia del modus operandi del CGPJ, por ejemplo, que hace públicos sus informes en cuanto están listos, advierte el abogado Isaac Ibáñez, que denuncia "falta de respeto al procedimiento ordinario, a los informes de los órganos consultivos y a la buena técnica legislativa" del Gobierno en general y en relación a la Ley Trans en particular. "Revelan una indiferencia total hacia las personas afectadas por esta Ley, que son además especialmente vulnerables. Después dirán que no se podía saber", lamenta.