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¿Hay que modificar La Constitución y el Estado de las Autonomías?

Existe un clamor generalizado de crítica del funcionamiento actual del Estado de las Autonomías, hasta el punto de que –según el CIS- el 40% de la población se ha pronunciado en contra del mismo. Crecen las voces favorables a la reforma de la Constitución para modificar el régimen autonómico vigente. Las soluciones que se apuntan van de la vuelta al Estado centralizado a la independencia, pasando por un federalismo más o menos asimétrico o un régimen confederal. Con o sin cambio constitucional, todos parecen coincidir en que no se puede seguir manteniendo la grave situación de despilfarro de las comunidades autónomas.

El Estado de las Autonomías en la Constitución

A la hora de establecer la estructura del Estado, los autores de la Constitución de 1978 se enfrentaron con el grave y difícil problema de cómo encajar las comunidades con lengua propia que habían tenido con anterioridad algún tipo de autogobiernó. Descartaron las fórmulas federales -que tan desastrosos resultados habían producido durante la I República- y salvaron el escollo de forma hábil y pragmática, al reconocer en el artículo 2 “el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones” que integran la Nación española. Preveían con ello regímenes diferenciados para las comunidades históricas y para el resto de las regiones, estableciendo distintas vías de acceso a la autonomía. Este esquema fue, sin embargo, puesto en tela de juicio tras la decisión de Andalucía de celebrar un referéndum y sumarse a las comunidades de 1ª división, por lo que su Estatuto de 1981 siguió el modelo de las tres presuntas “nacionalidades”: País Vasco, Cataluña y Galicia. El Gobierno cometió entonces el inmenso error de recurrir a la fórmula de “café para todos” y, en vez de aguar el vino de las nacionalidades, echó vino en el agua de las regiones, extendiendo el sentimiento autonómico a provincias donde no existía o era bastante débil. Al redactar estas CCAA sus Estatutos, tomaron como punto de partida el régimen concedido a las nacionalidades e incluso lo ampliaron.

Las comunidades históricas –que no aceptaban ser tratadas igual que las demás regiones- exigieron competencias adicionales al amparo del artículo 150-2, que permite transferir o delegar facultades en materia de titularidad estatal. Se inició así una puja para ver cuál salía más beneficiada, lo que llevó a la invocación por algunas comunidades de la “cláusula de comunidad más favorecida” –la insólita “fórmula Camps”- y dejó de esta forma abierto indefinidamente el proceso de transferencia de competencias del Gobierno central. El Estado de las Autonomías recibió un golpe decisivo con la modificación en 2006 del Estatuto de Cataluña, que –pese a las rebajas de las Cortes y del TC- estableció un régimen cuasi confederal, que, no obstante, ha sido considerado insuficiente por los nacionalistas catalanes, quienes –recurriendo al victimismo y a la falacia de que “España nos roba”- se han pronunciado abiertamente por la independencia.

Soluciones propuestas: recentralización, federación, confederación, independencia

Examinemos brevemente las soluciones que se han sugerido para resolver esta delicada situación. Gaspar Ariño o Ignacio Camuñas han propugnado el regreso a un Estado centralizado, en el que el Gobierno recupere buena parte de las competencias transferidas y las comunidades reduzcan sus hipertrofiadas estructuras administrativas. Esta solución, sin embargo, no es –en opinión de Francisco Sosa y Mercedes Fuertes- ni deseable ni posible, porque las diferentes formas de descentralización territorial han pasado a formar parte de los componentes de la democracia moderna. No resulta además viable porque difícilmente recibiría el apoyo necesario para la reforma de la Constitución. Hay muchos derechos adquiridos en las 17 CCAA y pocos parecen dispuestos a renunciar a ellos. Desestabilizar la Carta Magna para modificar un sistema autonómico que hizo posible la Transición y ha prestado –y sigue prestando- un importante servicio a la sociedad sería disparatado, pues pondría en entredicho la pertinencia y validez de un instrumento que fue aprobado en su día por amplio consenso –incluido el de la mayor parte del nacionalismo-, y proporcionaría argumentos a los nacionalistas para justificar su actitud secesionista.

La independencia de Cataluña del País Vasco sería jurídicamente ilegítima, políticamente disparatada, socialmente injusta y económicamente inviable.

El PSC y –a remolque- el PSOE han descubierto la pócima mágica del federalismo. Para José Montilla, el Estado de las Autonomías o avanza en sentido federal o se bloquea. Carme Chacón también estima que el régimen está agotado y apuesta por un federalismo sin privilegios, aunque reconozca que España es un país asimétrico y simpatice con el “federalismo asimétrico” de Pascual Maragall, noción que se contradice con el carácter igualitario de este tipo de régimen. Jorge de Esteban ha señalado que el reparto de competencias entre el Estado federal y los Estados federados no tiene que ser homogéneo, pero no debe ser asimétrico y ha de permitir que los derechos fundamentales sean iguales en todo el territorio. Los regímenes federales tienen carácter cerrado, ya que la distribución de competencias se encuentra claramente establecida en la Constitución, y es poco probable que los nacionalistas de Cataluña y Euskadi acepten un régimen que no satisfaga sus reivindicaciones como naciones. Como han apuntado Sosa y Fuertes, si el Estado de las Autonomías se estableció para contentar a los nacionalistas y éstos siguen insatisfechos, “es lícito preguntarnos si, al ponernos bajo la advocación de los manes del federalismo, nos espera idéntica frustración”.

Otra teórica solución sería la de una Confederación formada por España y las naciones de Cataluña, País Vasco y Galicia, todas ellas en pie de igualdad. Sería un paso previo a la plena independencia, tal como desean los nacionalistas. Sin embargo, la independencia impuesta de Cataluña o del País Vasco –sea de forma directa o diferida- sería jurídicamente ilegítima por anticonstitucional, políticamente disparatada, socialmente injusta y económicamente inviable. Quienes traten de violar la legalidad vigente tendrán que asumir las consecuencias en los planos nacional, europeo e internacional.

Mantenimiento del régimen vigente con correcciones

Dado que es poco probable una reforma de la Constitución por falta de consenso, queda la solución de mantener el “status quo” del Estado de las Autonomías y tratar de mejorarlo, pues -como ha señalado el ex Presidente de la Rioja Joaquín Espert- las críticas afectan, más que al sistema en sí, a los excesos en que ha incurrido. Ya en 1981, el Comité de Expertos presidido por Eduardo García de Enterría advirtió que resultaría gravemente inconveniente para la salud del sistema que las comunidades reprodujeran en su propio espacio los esquemas organizativos de la administración del Estado, y eso es justamente lo que han hecho. Hay que reducir su aparato administrativo al mínimo indispensable para el ejercicio de sus competencias, evitar duplicidades, simplificar estructuras y suprimir empresas innecesarias, reducir personal, mejorar la eficacia de la gestión, eliminar trabas burocráticas y no gastar más de lo que ingresen, para hacerlas económicamente sostenibles . También se debería potenciar el Senado y darle competencias en cuestiones autonómicas. Éstas y otras muchas mejoras podrían realizarse sin necesidad de modificar el modelo y reformar la Constitución. Según Pedro Silva, ex-Presidente de Asturias, desmontar el régimen autonómico o rehacerlo en plena crisis es tan insensato como proclamar la independencia. Como ha observado Ignacio Sotelo, no se puede desarmar el Estado de las Autonomías sin poner en cuestión la institución democrática o provocar que se escindan las comunidades históricas. Dicho Estado surgió con la democracia y su supresión podría suponer el fin de la democracia.


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