No es peligroso asomarse al Exterior

Necesidad de una Ley del Servicio Exterior

La normativa que rige en España el Servicio Exterior (SE) del Estado es fragmentaria y se encuentra dispersa en diversas disposiciones de rango inferior a la ley, que lo regulan de forma insuficiente. El Reglamento Orgánico de la Carrera Diplomática se remonta a 1955 y el régimen de ascensos y provisión de puestos diplomáticos a 1976. Hasta el Real Decreto 1485/1985 sobre estructura orgánica básica del Ministerio de Asuntos Exteriores no apareció una mención de pasada al principio de unidad de acción en el exterior.

Intentos fallidos para adoptar una ley

Este tema viene discutiéndose desde hace años. Aún en la oposición, el PP encargó a Rafael Arias-Salgado que elaborara un 'Libro Blanco' sobre la reforma del SE, pero, cuando José María Aznar accedió en 1996 al Gobierno, el documento quedó aparcado en un cajón del Palacio de Santa Cruz. José Luis Rodríguez Zapatero creó en 2005 una Comisión para la Reforma Integral del SE, que elaboró un informe al efecto, y un año después el Consejo de Ministros aprobó un acuerdo por el que se adoptaban medidas para la potenciación de la acción exterior del Estado, pero la reforma quedó una vez más en el dique seco.

Tras la vuelta al poder del PP, José Manuel García-Margallo y diez exministros de Asuntos Exteriores publicaron el artículo conjunto 'Una política exterior al servicio de España', en el que se sugerían reflexionar acerca de la adecuación del SE a los objetivos de una diplomacia a la altura de los retos existentes y de la conveniencia de adoptar una Ley sobre la Acción Exterior y el Servicio Exterior, a cuyos efectos se creó una Comisión Interministerial, en la que lamentablemente no estuvieron representadas las asociaciones de diplomáticos y de otros funcionarios partícipes en la acción exterior.

Tras una discusión de un año y el debate de una treintena de borradores, el pasado 1 de marzo el Consejo de Ministros aprobó un anteproyecto de Ley de Acción Exterior y de Servicio Exterior del Estado (LAESEE). El propio García-Margallo ha comentado que tenía más miedo a la Comisión de Subsecretarios que al trámite parlamentario en las Cortes para sacar adelante la ley, debido a las tensiones entre los Ministerios de Asuntos Exteriores y Cooperación (MAEC) y el de Hacienda y Administraciones Públicas (MHAP), y a las pretensiones de otros departamentos de conservar sus parcelas de competencias en la acción exterior. 

Principio de unidad de acción en el exterior

El anteproyecto tiene notables aciertos e importantes deficiencias, especialmente de técnica jurídica. Amplía considerablemente el ámbito de la acción exterior del Estado (AE) y expone detalladamente sus múltiples facetas, pero resulta un tanto confuso y no acierta a distinguir nítidamente dicha acción de la política exterior (PE). No es cierto que ésta tenga un ámbito más reducido que aquélla porque –como se dice en la exposición de motivos- sólo se desarrolle entre sujetos de Derecho Internacional Público. La AE es el medio por el que se realiza la PE de un Estado y es llevada a cabo primordialmente por el Gobierno y complementariamente por otros sujetos tales como instituciones, empresas e incluso personas (diplomacia pública). Resulta inapropiado afirmar que uno de los objetivos de la AE sea “el bienestar de la población española, con especial énfasis en la igualdad entre hombres y mujeres y la erradicación de la violencia de género”. Éste es uno de los objetivos de la política general del Estado, pero no es específico de la política exterior.

El texto prevé que las Comunidades Autónomas (CCAA) estarán sujetas a las directrices de PE fijadas por el Gobierno y que sus actuaciones no podrán invadir las competencias exclusivas del Estado en temas como la celebración de tratados, representación exterior o responsabilidad internacional. Pese a la exclusividad de la competencia del Estado en PE, una malhadada sentencia del Tribunal Constitucional ha dado alas a la creación de oficinas de las CCAA en el exterior. El anteproyecto se limita a imponer la obligatoriedad de comunicar al Gobierno su establecimiento antes de la apertura, prever la presentación de informes por parte del MAEC y del MHAP e instar a su integración en las sedes de las misiones del Estado en el exterior.

El texto considera la unidad de acción como uno de los principios básicos de la PE y potencia la figura del Jefe de Misión, aunque no suficientemente. La acción exterior ha de ser única, con independencia del sector de la misma que se aborde o de sus protagonistas, lo que requiere no sólo coordinación, sino también unidad de gestión. Por ello, todos los miembros de la Misión deben depender jerárquica y funcionalmente del Jefe de la misma, aunque orgánicamente dependan del ministerio del que procedan. El diplomático no nace, sino que se hace, y en la diplomacia la experiencia es fundamental. De ahí que resulte acertada la reserva de los puestos diplomáticos y consulares a los profesionales de la carrera y de los económicos a los técnicos comerciales. Se echa en falta la mención de los puestos culturales y de cooperación, tradicionalmente desempeñados por los miembros de la “carrière”.

Luces y sombras del anteproyecto

El anteproyecto mantiene el Consejo de PE y el Consejo Ejecutivo de PE creados por el RD 1412/2000, pero no precisa claramente sus respectivas competencias. En el primero, la prioridad debería corresponder al MAEC, mientras que en el segundo –cuya composición se amplia a 18 miembros, lo que lo hace poco operativo- correspondería al MHAP, ya que se le encomienda la ordenación de los medios humanos, materiales y presupuestarios de las representaciones en el extranjero. No tiene demasiado sentido que en ellos estén representados todos y cada uno de los ministerios.

La situación actual es diferente debido a los cambios producidos en la escena internacional y al desarrollo de la tecnología –especialmente en el ámbito de las comunicaciones-, y la organización del SE ha quedado desfasada, por lo que resulta imperativo realizar una reestructuración geográfica de las representaciones y una redistribución de los medios humanos y materiales disponibles para que puedan cumplir adecuadamente sus funciones. Convendría establecer distintas categorías de representaciones en función de su importancia y dotarlas de manera uniforme y proporcionada. No debe haber diferencias presupuestarias considerables entre las distintas unidades de la Misión, porque una parte no puede estar mejor tratada que el todo.

Tiene que existir asimismo una homologación en las condiciones laborales y salariales de los funcionarios en el exterior. No es de recibo que el Jefe de Misión perciba un sueldo inferior al de sus Consejeros o que existan notables diferencias entre el de los distintos funcionarios del SE. Respecto a la atribución de puestos, se debe mantener el sistema del “bombo” establecido en 1976 -que supuso un hito sin precedentes-, mediante el cual los puestos son adjudicados por una Junta de la Carrera Diplomática democráticamente elegida por las distintas categorías de funcionarios diplomáticos. Sucesivos Gobiernos han reducido su alcance al aumentar el número de destinos reservados a la libre decisión del Ministro. Habría que actualizarlo y ampliar su alcance, en vez de reducirlo.

En el anteproyecto se mezclan las misiones diplomáticas y las representaciones permanentes ante organizaciones internacionales –incluida la especial Representación ante la UE-, pese a sus diferencias. Asimismo se confunde la diplomacia ad hoc (misiones especiales) con la diplomacia de conferencia -que son distintas-, y no se regulan adecuadamente las Oficinas Consulares, especialmente las honorarias. Pese a estas deficiencias de técnica jurídica, el anteproyecto es positivo. Su principal mérito es el de existir y cubrir un vacío legal, que ha existido desde siempre. Cabe esperar que durante el trámite parlamentario se corrijan las deficiencias apuntadas y se adopte una ley que resulte aceptable para la comunidad política y para los funcionarios del SE.


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