No es peligroso asomarse al Exterior

Luces y sombras de la Ley de Acción y Servicio Exterior

En marzo de 2013 el Gobierno aprobó el anteproyecto de Ley de Acción y del Servicio Exterior del Estado (LAESEE), que contenía importantes deficiencias de fondo y de técnica jurídica, pues era obvio que sus redactores tenían parvos conocimientos de Derecho Diplomático. El texto ha sido considerablemente mejorado durante el trámite parlamentario, si bien la ley adoptada el 25 de marzo sigue adoleciendo de notables imperfecciones. Las disposiciones más criticadas por los partidos nacionalistas han sido las modestas medidas de control de la acción exterior (AE) de las comunidades autónomas (CCAA), que han sido suavizadas. Así, éstas sólo estarán obligadas a informar al Ministerio de Asuntos Exteriores (MAEC) de los viajes y acciones en el exterior de sus presidentes y de los miembros de sus Gobiernos, quedando exoneradas de ello “cuando se trate de actuaciones en el ámbito de la UE”, que suelen ser las más frecuentes. Aún así, los nacionalistas votaron en contra de la ley, al igual que el resto de la oposición.

Luces de la LAESEE

La adopción de la LAESEE ha supuesto un hito en la regulación de la AE y la política exterior (PE) del Estado, pues, por primera vez, se dispone de un texto articulado que colma el vacío jurídico existente de longa data y son reguladas en su integridad la AE y la PE con un mínimo de coherencia. Parte del reconocimiento del principio de unidad de acción en el exterior, que se debería extender asimismo hacia el interior, pero no lo ha desarrollado plenamente, al limitar las competencias de los jefes de las misiones diplomáticas (MD) o de las representaciones permanentes (RP), a los que no les basta su capacidad de coordinación. 

La AE ha de ser única -con independencia del ámbito que se aborde o de sus protagonistas- y permitir “unidad de gestión”, por lo que todos los miembros de las MD o de las RP deberían depender jerárquica y funcionalmente del jefe de la misma, y orgánicamente de sus ministerios de origen. La ley no fija claramente los conceptos de AE y PE, ni precisa cuáles son los “órganos constitucionales” que –junto con las administraciones públicas, los organismos que de ellas dependen y las CCAA- protagonizan la AE. ¿Acaso las CCAA no son órganos constitucionales? Tampoco define adecuadamente el servicio exterior (SE) encargado de ejecutar la AE y la PE del Estado, pues lo limita a sus órganos periféricos y pasa por alto sus órganos centrales y la especificidad de la carrera diplomática. Así, prevé que el personal de la Administración del Estado sólo tendrá la consideración de personal del SE mientras ocupe un puesto en una MD o una RP, y que, cuando cese en él, se reintegrará al ministerio en el que prestaba sus servicios, ignorando que los funcionarios diplomáticos siguen siendo miembros del SE durante sus destinos en el MAEC.

Entre los principios rectores de la PE, menciona la “promoción del multilateralismo” (¿?) y, en los de la AE, la “promoción de la imagen de España”, cuando ésta no es un principio, sino el resultado de una determinada actuación. La LAESEE amplia sobremanera los ámbitos de la AE, que describe de forma prolija y poco sistemática, contribuyendo a “departamentalizar” la actuación de los sujetos responsables en función de las competencias de cada ministerio, en detrimento de la unidad de acción. En búsqueda de mejor planificación y mayor transparencia, la ley obliga al Gobierno a presentar una estrategia de AE, un plan director de vooperación y un plan para la promoción de la Marca España, e informes anuales de AE. Todo ello es muy loable, pero existe el riesgo de caer en un exceso de burocratización que suponga una pesada carga, en el MAEC, en el que sobra staff –altos jefes y asesores- y falta rank and file –oficiales y clase de tropa-.

La LAESEE prevé que, antes de su aprobación, el Gobierno deberá enviarla a las Cortes para su “conocimiento y debate”. ¿Podrá el Parlamento modificar el texto del Gobierno? Los informes de AE deberán ser elaborados “conjuntamente por todos los departamentos ministeriales”, con participación de los organismos de ellos dependientes, las CCAA y las entidades locales, y, según el refrán castellano, “muchas manos en un plato pronto tocan a rebato”…

Sombras de la LAESEE

La LAESEE mezcla en un totum revolutum las MD –a las que califica innecesariamente de “permanentes”- y las RP –incluida la representación ante la UE, con características muy especiales-, que presentan diferencias notables. Incluye en un 'cajón de sastre' sus estructuras, representación, creación, supresión y funciones, a pesar de contar con una disposición ad hoc sobre éstas, en la que no trata de ellas. A las cinco tradicionales funciones de la MD previstas en el Convenio de Viena de 1961, añade una sexta que no viene demasiado a cuento: "Cooperar con las instancias de representación exterior de la UE en la identificación, defensa y promoción de los intereses y objetivos de su acción exterior". No incluye, en cambio, las funciones adicionales de las RP, como cooperar con las organizaciones internacionales en la realización de sus propósitos, negociar en el seno de las mismas o garantizar la participación del Estados español en sus actividades.

No hace referencia alguna al imprescindible placet –como tampoco al exequatur en relación con los cónsules-, ni menciona a los encargados de negocios ad interim, aunque recoja su figura. Mete en el mismo saco las misiones especiales –reguladas en el Convenio de Nueva York de 1969- y lo que denomina “delegaciones” –regidas por el Convenio de Viena de 1975- pese a sus considerables diferencias, y trata de manera insuficiente la “Diplomacia de Conferencia”. Da un tratamiento unificado a las oficinas consulares (OC) de carrera y honorarias, a las que apenas regula. Mantiene sin necesidad las “agencias consulares” de carrera y la competencia del jefe de la OC para supervisas a los cónsules de carrera de su circunscripción, y afirma que aquél ejerce la dirección del personal y los servicios consulares por delegación del jefe de la MD, cuando la OC goza de autonomía funcional con respecto a la misión.

La LAESEE reserva el ejercicio de las funciones económicas a los técnicos comerciales y las políticas, diplomáticas y consulares a los funcionarios diplomáticos. Nada dice sobre las culturales o de cooperación para el desarrollo, que deberían seguir siendo desempeñadas con carácter preferente por los diplomáticos. La ley debería haber extendido el régimen de movilidad a los funcionarios no diplomáticos destinados en el MAEC, pues resulta discriminatorio que aquéllos puedan eternizarse en sus puestos, mientras que éstos deban dejarlos una vez transcurrido cierto tiempo. Contiene una disposición controvertida al considerar al Instituto Cervantes –encargado de difundir la cultura y la lengua de España en el exterior- como un órgano más de la MD. Dado que una de sus labores es enseñar el idioma español en condiciones de competencia con instituciones privadas similares y que genera ingresos, no todos los Estados conceden pleno reconocimiento diplomático a los institutos culturales. Más aceptable resulta la práctica actual de acreditar a los directores y altos cargos del Instituto como consejeros o agregados culturales.

Balance

La LAESEE tiene muchos elementos positivos, siendo el principal de ellos su mera existencia. Obliga al Gobierno a elaborar una estrategia de AE y a informar anualmente de su desarrollo. Potencia el principio de unidad de acción en el exterior y las competencias de los jefes de las MD o las RP, a los que el Gobierno deberá dar instrucciones y permitir que comparezcan ante las Cortes. Prevé que las CCAA no podrán asumir la representación del Estado en el exterior, celebrar tratados internacionales o generar responsabilidades exigibles a aquél. Son de lamentar las deficiencias técnicas de la ley, que podrían haber sido evitadas con un mínimo rigor jurídico. En cualquier caso, quedémonos con las luces, aunque las sombras sean mayores que las de Rebeca


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