Mi pequeño Salottino

El enigma de las circulares internas

En nuestro sistema jurídico-administrativo conviven una amplia amalgama de reglas de distinta naturaleza y alcance, siendo una de las disposiciones más discutidas desde hace tiempo las denominadas circulares internas. Se trata, muy resumidamente, de una categoría que solía confundirse antiguamente con los reglamentos al ser dictadas por órganos administrativos superiores con el fin de dirigir y coordinar la actividad de los inferiores y que se proyecta igualmente sobre los empleados públicos adscritos al correspondiente organismo.

El artículo 21 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, se refiere hoy a estas disposiciones bajo la denominación de «instrucciones y órdenes de servicio», pero lo cierto es que en la Ley de Procedimiento anterior a la vigente, a estas disposiciones se las llamaba simplemente «Circulares». Normas a la que en algunos supuestos se le ha reconocido incluso su carácter reglamentario y que curiosamente sigue viva en otros ámbitos con manteniéndose la misma nomenclatura.

En cualquier caso, como ha reconocido la doctrina más autorizada y también alguna jurisprudencia, el fundamento del artículo 21 de la Ley 30/1992 se encuentra en la necesidad de diseñar una potestad específica, distinta de la puramente reglamentaria, relacionada con la organización administrativa interna. Una potestad que queda vinculada inevitablemente al principio de la jerarquía administrativa, siendo aceptada generalmente su naturaleza singular al considerarse como normas jurídica de carácter interno que no constituye, digamos, Derecho objetivo que resulte aplicable a los ciudadanos. Así, el propio Tribunal Constitucional ha reiterado en varias ocasiones que este tipo de normas no alcanza el carácter de fuentes del Derecho por tratarse de meras directivas en las relaciones entre superiores y subordinados, mientras que el Tribunal Supremo ha señalado también en varias ocasiones que para reconocer su naturaleza de acto administrativo o admitir su eficacia jurídica externa, estas disposiciones deben, en todo caso, publicarse debidamente en el boletín correspondiente.

El caso del Banco de España

El artículo 3 de la Ley 13/1994, de 1 de junio de 1994, de Autonomía del Banco de España, establece que el BdE puede aprobar normas precisas para el ejercicio de las competencias a que se refieren la Sección 1ª y el artículo 15 del Capítulo II de la citada Ley, y que esas normas se denominarán «Circulares monetarias». Y seguidamente, este mismo precepto indica que «para el adecuado ejercicio del resto de sus competencias, podrá dictar las disposiciones precisas para el desarrollo de aquellas normas que le habiliten expresamente al efecto. Tales disposiciones sedenominarán «Circulares».

Hemos de diferenciar entre las circulares monetarias y las de carácter interno, pues se les aplica un régimen jurídico diferente

La Ley distingue de este modo entre dos tipos bien distintos de circulares: las monetarias y el resto de circulares, que obviamente pueden ser de diferente naturaleza y finalidad. Debe tenerse en cuenta, además, que el artículo 21.1, t) de la Ley 13/1994, de 1 de junio, autorizó al BdE a dictar disposiciones reglamentarias de desarrollo a este respecto y que esas normas vinieron con el Reglamento publicado en el BOE de 6 de abril de 2000, que regula en la sección 4ª, la potestad reglamentaria externa del BdE, mientras que en la sección 5ª se ocupa del régimen normativo interno, habilitándose la posibilidad de dictar circulares internas, es decir, reglamentaciones de carácter básico y general, que son de obligado cumplimiento para todos los servicios.

Consecuentemente, hemos de diferenciar entre circulares monetarias y circulares de carácter interno, porque en función de que estemos ante unas u otras, el régimen jurídico aplicable puede ser también diferente, y muy especialmente en lo que a su publicidad se refiere. No obstante, parece lógico que haya quienes entiendan y defiendan que determinadas Circulares internas, aun no siendo de carácter estrictamente monetario, o incluso todas, deberían publicarse en aras de una mayor transparencia de funcionamiento del BdE. Es el caso, sin ir más lejos, de aquellas relacionadas o que afecten a los procedimientos de supervisión que realiza el BdE, como la recientemente conocida Circular Interna 7/2011 o cualquier otra que afecte a esos procedimientos desupervisión del BdE.

Efectivamente, en las actuales circunstancias resulta muy complicado sostener que concurren argumentos lo suficientemente convincentes como para mantener el carácter reservado de este tipo de instrucciones, y en el caso particular del alumbramiento de la Circular Interna 7/2011 y el propio cambio de los procedimientos de supervisión del BdE, parece claro que la publicidad se debería haber conocido mucho antes. De otro modo, es lógico pensar que estamos ante un movimiento forzado por Bruselas más que deseado por quienes han gobernado y gobiernan el regulador bancario. Hay que reconocer, eso sí, que no es la primera vez que se procede de este modo y que el BdE hace pública una Circular Interna, aunque de menor calado y trascendencia. Pero en unmomento como el actual, si hay algo que puede inspirar una mayor confianza, tanto a los ciudadanos como a los operadores implicados en el galimatías financiero, creo que precisamente es la máxima transparencia a este y también otros respectos.


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