Materias grises

Los límites de la reforma constitucional

Portada de la versión internacional de NY Times - Foto VOZPÓPULI

En los últimos meses una corriente de opinión relativamente numerosa dentro de lo que podríamos llamar el reformismo ilustrado español anda pidiendo una reforma constitucional. Los motivos son variados, dada la longitud de la constitución y la tendencia a querer incluir toda clase de cachivaches en el texto ya desde cuando fue diseñada. De todos los debates, sin embargo, el más recurrente es el relativo al título VIII, y el inacabable debate sobre el estado autonómico.

De entrada, la mayoría de reformas constitucionales son una mala idea. Esto es en parte porque la constitución española, incluso con todos sus defectos, es un texto bastante sólido, en parte porque como principio general es preferible decidir las cosas utilizando votaciones y leyes ordinarias dentro del sistema político en vez de sacar cosas del debate para siempre en una ley fundamental difícil de reformar.   

Aun así, la ambigüedad, longitud y falta de precisión del título VIII, “De la organización territorial del estado”, lo hace un buen candidato a la reforma, aunque sólo sea para escribir algo que sea mediamente comprensible y coherente. El título VIII nace como respuesta al problema de los nacionalistas periféricos en el proceso constituyente, pero su contenido es, en gran medida, una forma de aplazar el problema. Es un capítulo, confuso y ambiguo, pero es así casi a consciencia; los redactores de la constitución construyeron un andamio y delimitaron unos procedimientos básicos para descentralizar el país, pero dejaron el dibujo exacto del sistema a los políticos y legisladores.

La descentralización española es poco menos que un Frankestein construido con piezas legislativas oportunistas y debates incoherentes, en precario equilibrio interno gracias a heroicas sentencias del tribunal constitucional

El resultado es un sistema construido casi sobre la marcha, nacido de los equilibrios y resultados electorales de las últimas tres décadas. Lejos de tener un diseño coherente basado en una estructura formal y decisiones intencionadas, el sistema autonómico español se ha ido desarrollando según las mayorías políticas de cada legislatura, añadiendo nuevas prácticas, sistemas de financiación, listas competenciales y la ocasional policía autonómica a base de pegotes. La descentralización española es poco menos que un Frankestein construido con piezas legislativas oportunistas y debates incoherentes, en precario equilibrio interno gracias a heroicas sentencias del tribunal constitucional. 

En principio, una reforma de título VIII tendría varios aspectos positivos. Primero, sería una forma de constitucionalizar muchas de las prácticas y diseños institucionales desarrollados durante los últimos años que han hecho del estado autonómico algo muy parecido a un estado federal semicoherente. Segundo, la reforma serviría para reducir la conflictividad del sistema autonómico, delimitando mejor las atribuciones de cada nivel. Tercero, la reforma daría garantías a las autonomías que el gobierno central no va a poder recentralizar competencias fácilmente, dando a los nacionalistas catalanes la protección de derechos históricos que piden de forma creíble. Cuarto, la simplificación del título VIII abriría la puerta a una racionalización de las administraciones central y autonómica, eliminando duplicidades, delimitando claramente quién legisla sobre qué y qué esperamos de cada nivel de gobierno.

Todos estos elementos parecen suficientes como para hacer de la reforma del título VIII una idea atractiva. La experiencia española de estos últimos años, y el funcionamiento habitual de otros sistemas federales deberían bastar para ser un poco escépticos sobre todos estos beneficios.

La pregunta central a la que un sistema político descentralizado está intentando responder es muy simple: cada región puede tener preferencias políticas distintas. Un sistema federal quiere llevar la toma de decisiones cerca del ciudadano y todas esas bonitas ideas sobre subsidariedad, pero la idea central es que los habitantes de Cuenca tienen ideas sobre la necesidad de aprender lenguas autonómicas en la escuela muy distintas que los votantes de Girona. Para asegurar que ambas provincias acaban estando felices con su sistema educativo, les colocamos bajo políticos diferentes.

El hecho que en cada región haya preferencias políticas distintas no es demasiado distinto al hecho que en España en su conjunto tenemos gente de izquierdas y gente de derechas. En el Congreso esperamos ver debates entre uno y otro bando, en las elecciones decidimos entre ellas, y el sistema político es como canalizamos este conflicto de forma coherente. Del mismo modo que hay intereses enfrentados entre progresistas y conservadores que son debatidos continuamente, los conflictos entre centro y periferia parten de ideas distintas, y no podemos esperar que una simple reforma constitucional hagan que estos desaparezcan

La realidad de los sistemas políticos federales, incluso aquellos establecidos, bien institucionalizados y antiguos como Estados Unidos, es la de un gobierno federal y unos estados en conflicto constantemente

La realidad de los sistemas políticos federales, incluso aquellos establecidos, bien institucionalizados y antiguos como Estados Unidos, es la de un gobierno federal y unos estados en conflicto constantemente. Los estados llevan el gobierno federal a los tribunales de forma rutinaria quejándose sobre invasiones competenciales. El gobierno federal acusa y lleva a juicio a estados o incluso municipios con igual frecuencia sobre legislación que propasa sus funciones o contradice normativa federal. En ocasiones los estados llevan a juicio al gobierno quejándose que este no actúa cuando debería (por ejemplo protestando que no está regulando la contaminación atmosférica lo suficiente); otras los estados se llevan a los tribunales a sus vecinos por hacer cosas que les perjudican (la legalización de la marihuana es un caso reciente). Sea por un motivo u otro, los políticos federales y estatales salen de electorados distintos con ideas distintas, y a menudo entran en conflicto, litigando para encontrar una solución.

Por mucho que nos guste ver los sistemas políticos como algo que debería ser coherente y estable, la realidad es bastante más prosaica. Las instituciones democráticas, y con ello las instituciones derivadas de nuestra constitución, son una forma de dirimir conflictos entre votantes de forma razonable y ordenada. Dentro de España hay gente con diferentes preferencias sobre redistribución, y hay gente con prioridades distintas sobre el nivel de poder político que deben tener las regiones. Dado que ponernos de acuerdo en todo es imposible, ya que cada uno tiene sus ideas políticas, intereses y prioridades a menudo incompatibles con la de los otros, tomamos las decisiones votando en el parlamento o creando elaborados sistemas autonómicos.

Reformar el título VIII serviría para hacer que nuestra constitución sea más elegante, nuestras leyes más claras y nuestro sistema político sea algo más comprensible, pero no eliminará conflictos o debates territoriales. Es una reforma deseable, ciertamente, pero no es mágica. Los conflictos políticos no desaparecen cambiando las reglas del juego; lo único que hacen las reglas es hacer que los debates sean menos confusos.


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