Materias grises

El cascabel y el gato del federalismo

La palabra más repetida por las mentes bienpensantes de la izquierda durante las últimas semanas es federalismo. Una reforma federal de la constitución, para ser más precisos; la idea es una reforma más o menos vaga del sistema político español para encontrar un encaje a los eternamente desafectos catalanes.

Como todas las palabras en política, la idea de “federalismo” no es demasiado útil si no se llena de contenido. El mundo está lleno de estados nominalmente federales pero bastante menos descentralizados que nuestro estado autonómico, al fin y al cabo. La ciencia política no tiene una definición concreta sobre qué es un estado federal por buenos motivos: sencillamente, no hay un modelo claro, sólo países con principios de gobierno razonables. Uno puede cambiar el nombre de las comunidades autónomas por estados y seríamos una federación, pero nuestros problemas serían exactamente los mismos.

Antes que hablar sobre federaciones y reformas constitucionales no sería mala idea abrir el debate replanteándonos por qué la descentralización política es deseable

Antes que hablar sobre federaciones y reformas constitucionales, por lo tanto, no sería mala idea abrir el debate replanteándonos por qué la descentralización política es deseable. Si desde el gobierno central alguien piensa hacer una oferta al gobierno de la Generalitat sobre un nuevo marco institucional que haga que un porcentaje significativo (no sabemos si mayoritario) de catalanes vuelvan a estar a gusto con la idea de permanecer en España, debemos responder primero qué problema estamos intentando solucionar.

El principio que se repite más a menudo al hablar sobre descentralización es la subsidariedad, un concepto político un tanto vago que tiene su origen en la Iglesia Católica (en Rerum Novarum, extrañamente). La idea básica es que cualquier acción de gobierno debe hacerse en la unidad política más próxima al ciudadano que pueda ser efectiva. Las administraciones superiores actuarán sólo en aquellos casos en que las autoridades o gobiernos locales no puedan afrontar un servicio o responder a un problema, y los gobiernos nacionales lo harán cuando no puedan hacerlo las regiones. En esencia, la subsidariedad otorga una primacía democrática a las administraciones cercanas sobre aquellas de mayor tamaño. Las regiones y gobiernos nacionales están al servicio de las autoridades locales, apoyando a la comunidad ahí donde sus esfuerzos por separado no son suficientes.

La idea de subsidariedad está implícita en ordenamientos jurídicos anteriores, y más concretamente en los debates legales sobre la redacción de la constitución de Estados Unidos. La descentralización, el mantenimiento de la home rule, es la base del sistema federal americano. En la constitución todos los poderes que no están específicamente atribuidos al gobierno federal o sean necesarios para el cumplimiento de sus funciones se atribuyen explícitamente a los estados. El gobierno local es la prioridad, el gobierno central es una necesidad a tolerar. Esta idea de la Unión como un mal necesario se repite en los tratados de la Unión Europea, hasta el punto que el principio de subsidariedad es el núcleo central del ordenamiento jurídico nacido del Tratado de Maastricht.

Esta desconfianza hacia el centro es la idea implícita detrás de la inmensa mayoría de gobiernos descentralizados, y debería ser el primer paso al hablar sobre una federación. Queremos que las decisiones se tomen lo más cerca posible de los individuos, y queremos que cuando esto no suceda así sea por motivos muy claros y explícitos: eficiencia, capacidad, economías de escala, justicia social, o lo que prefiramos, pero no de forma arbitraria.

El principio central de dar poder político a las regiones y municipios es la idea de que los votantes pueden tener principios, preferencias y valores distintos en cada pueblo o territorio

Que hablemos de subsidariedad, sin embargo, no implica que un sistema descentralizado esté basado en la desconfianza. Al contrario, el principio central de dar poder político a las regiones y municipios es la idea de que los votantes pueden tener principios, preferencias y valores distintos en cada pueblo o territorio, y queremos darles la autoridad y capacidad de decisión para poder gobernarse como quieren. Un país que se toma la descentralización en serio es un país que está dispuesto a aceptar que las políticas públicas, programas de gasto, impuestos y programas sociales de cada región pueden ser y van a ser muy distintos entre sí, y que esas diferencias son perfectamente aceptables.

En Estados Unidos los estados son a menudo definidos como “laboratorios de democracia” por este motivo. Los ciudadanos de cada estado pueden tener ideas tremendamente distintas sobre la cantidad de ayuda que debemos dar a los pobres, quién debe pagar impuestos o el derecho de los trabajadores a organizarse en sindicatos, y deben poden llevar esas ideas a la práctica. El gobierno federal puede establecer unos estándares mínimos en algunos servicios y preservar la capacidad de ejercer sus atribuciones velando por los derechos constitucionales de todos los ciudadanos, pero no puede imponer políticas públicas. Si los estados no quieren aceptar dinero federal expandiendo un programa de asistencia sanitaria a los más pobres, no tienen por qué hacerlo. El gobierno federal actúa para ayudar a los estados, no da órdenes.

Esto no quiere decir, por cierto, que las relaciones entre niveles de gobierno sean necesariamente armoniosas, con unos y otros saliéndose del medio cuando los principios constitucionales así lo piden. En Estados Unidos el gobierno federal y los estados se dedican a llevarse a juicio unos a otros constantemente, sea para quejarse de que alguien está haciendo lo que no debe, defendiendo que el otro no puede justificar constitucionalmente la regulación de un mercado para defender una cláusula constitucional o incluso exigiendo a veces que el gobierno federal se implique en un problema ya que las acciones de un estado están perjudicando al resto, como sucede a menudo en temas medioambientales. Un sistema federal no elimina los conflictos, sino que simplemente clarifica su naturaleza.

Cuando hablamos sobre mover España hacia un sistema federal, debemos preocuparnos menos por los nombres y las listas de competencias, y más por los principios que deben regir

Cuando hablamos sobre mover España hacia un sistema federal, por lo tanto, debemos preocuparnos menos por los nombres y las listas de competencias, y más por los principios que deben regir el nuevo sistema. Una reforma decidida del sistema autonómico debería basarse en la idea que los nuevos estados federados surgidos de ella deben ser capaces de tomar sus propias decisiones, y que el gobierno central no está por encima de ellos, sino que actúa como un multiplicador de sus esfuerzos. Esta capacidad de decisión debe incluir atribuciones y responsabilidades fiscales, ya que aquel que quiere gastar dinero debe ser el que lo recaude, y reglas claras sobre estabilidad presupuestaria y los componentes básicos para que funcione el gobierno federal de forma efectiva. El nuevo modelo seguirá estando lleno de conflictos, dado que el debate sobre qué derechos que consideramos básicos está en el centro de todo debate político, pero deberemos acostumbrarnos a ello.

¿Bastaría una reforma en este sentido para contentar a los separatistas? La verdad, no lo sé. La reforma del sistema autonómico es imprescindible, no para Cataluña, sino para mejorar su funcionamiento en todo el estado. Las demandas y quejas de los nacionalistas catalanes no son descabelladas; España nunca se ha tomado en serio la descentralización política. Ya va siendo hora de que empecemos a hacerlo.  


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