OPINIÓN

Recuperando la coherencia autonómica

Cuatro décadas de chapuzas legislativas y rediseños más o menos competentes han creado un sistema autonómico que seguramente necesita una buena limpieza.

Recuperando la coherencia autonómica.
Recuperando la coherencia autonómica. Cedida a Vozpópuli

Uno de los mitos más arraigados sobre el funcionamiento de las democracias avanzadas (o de cualquier sistema político que digamos envidiar) es que las leyes y constituciones son el fruto de un diseño racional, consciente y premeditado basado en la lógica y sentido común. Los creyentes dicen que en Suecia, China, Francia, Dinamarca, Singapur, Alemania o un país de estos donde todo funciona bien las decisiones se toman siguiendo la evidencia empírica y los expertos, y las políticas públicas son sistemas coherentes, bien pensados, claros y estables.

Las mismas voces que hablan de leyes bonitas y elegantes acostumbran a ser grandes partidarios también de mi animal mitológico preferido, el comité de expertos, un grupo de gente de fuera de la política que puede redactar propuestas maravillosas con la que todos estaremos de acuerdo.

La elaboración de políticas públicas siempre depende de la combinación de altos ideales y grandes proyectos con la necesidad de responder a necesidades prácticas

La realidad, sin embargo, es siempre bastante más decepcionante. Cualquier ley, constitución, programa de gasto público o sistema fiscal es el fruto de una mezcla entre negociaciones, favores a terceros, aplazar decisiones, chapuzas cortoplacistas, pequeñas rendiciones, concesiones para limitar el alcance del problema y apaños para lidiar con instituciones heredadas. Esto sucede en países grandes y pequeños, dictaduras y democracias, gobiernos en minoría y autocracias absolutas; la elaboración de políticas públicas siempre depende de la combinación de altos ideales y grandes proyectos con la necesidad de responder a necesidades prácticas.

Pongamos, por ejemplo, la constitución española y esa obra maestra de la ingeniería constitucional que es el título VIII sobre la organización territorial del estado. En teoría, los ponentes podrían haber escrito prácticamente cualquier cosa en este apartado, ya que estaban escribiendo la ley fundamental desde cero. A la práctica, el primer escollo con el que se toparon fue la organización provincial del país y la dificultad para cambiarla sin cabrear a nadie. Eso hizo que los cimientos del sistema autonómico se construyeran sobre unas divisiones territoriales dibujadas en 1833, que no siempre seguían siendo lógicas.

La mayor dificultad en la redacción del título VIII, sin embargo, es que nadie tenía demasiado claro qué clase de país quería construir

La mayor dificultad en la redacción del título VIII, sin embargo, es que nadie tenía demasiado claro qué clase de país quería construir. Había un consenso amplio sobre la necesidad de descentralizar, pero nadie sabía cuántas autonomías habría, qué competencias iban a pedir o cómo se iban a financiar. Los partidos no estaban seguros de su correlación de fuerzas, y nadie tenía demasiada idea sobre cómo iban a tomarse los votantes una España con parlamentos regionales y partidos nacionalistas. Con este panorama, los ponentes decidieron que lo mejor para todos era dejar el título VIII con un lenguaje tan abierto, flexible y ambiguo como fuera posible, y dejar que políticos venideros desarrollaran el sistema siguiendo los dictados de la opinión pública.

Esto es lo que hemos estado haciendo durante las últimas cuatro décadas, esencialmente: escribir el título VIII de la constitución, y el sistema autonómico, así sobre la marcha. Es el equivalente institucional a reconvertir un portaviones en un transatlántico mientras navegamos por el Mediterráneo, tomando decisiones mediante comité asambleario; una mezcla de improvisación, audaces proezas de la ingeniería y alguna que otra chapuza hecha a todo correr para contentar a algún pesado. El sistema autonómico español, como casi cualquier ley en casi cualquier país del mundo, es el fruto de años y años de discusiones, transacciones, parches, cesiones y arreglos variados.

El sistema autonómico tiene su lógica, pero dista mucho de ser coherente

Esto quiere decir que el sistema autonómico tiene su lógica, pero dista mucho de ser coherente. Entre la pila de leyes, estatutos, acuerdos, comités, consejos asesores y prácticas formales e informales que definen el sistema de descentralización política español hay textos que no han sido retocados desde 1833, otros surgidos de acuerdos con fecha de caducidad, otros nacidos de equilibrios internos dentro de partidos políticos estatales, otros el resultado de acuerdos entre nacionalistas y gobierno central, algunos escritos a la tremenda para contentar a algún periodista reaccionario y muchos salidos de la jurisprudencia constitucional. Los ordenamientos jurídicos en los estados modernos siempre acaban por tener este aspecto de monstruo de Frankestein tarde o temprano.

Durante las últimas cuatro décadas, el título VIII de la constitución y su implementación ha experimentado cambios extraordinarios. En sus primeros tiempos, las comunidades autónomas apenas tenían presupuesto propio, siendo poco más que entes reguladores con competencias limitadas. Ahora, la mitad del gasto público en España está gestionado por las autonomías directa o indirectamente (gracias a sus competencias en régimen local), con una miríada de impuestos transferida automáticamente. El grueso del estado del bienestar (educación, dependencia, sanidad, servicios sociales) está en manos autonómicas, así como multitud de instrumentos de política económica.

El estado de las autonomías otorga por un lado enormes poderes de gestión, decisión y gasto público a los gobiernos regionales, pero se olvida de darles la oportunidad (o la exigencia) de que recauden el dinero necesario para pagarlo. El título VIII permite que sean los estatutos de autonomía los que definan el techo competencial de cada comunidad, creando un galimatías de textos contradictorios. La distribución competencial es en teoría asimétrica, pero la falta de autonomía fiscal real hace que en realidad las autonomías tengan poderes mucho más limitados. Que España haya pasado de ser uno de los estados más centralizados de Europa a ser uno de los más descentralizados es meritorio, ciertamente, pero cuatro décadas de chapuzas legislativas y rediseños más o menos competentes han creado un sistema que seguramente necesita una buena limpieza.

Un primer paso para arreglar muchos de los conflictos territoriales en España sería hacer limpieza en el ordenamiento jurídico sistema autonómico

Un primer paso para arreglar muchos de los conflictos territoriales en España sería, precisamente, hacer esta limpieza en el ordenamiento jurídico sistema autonómico. Cuatro décadas de negociaciones han creado un sistema que otorga amplios poderes a las comunidades, pero lo hace de forma confusa, contradictoria e incoherente, dando sólo algunas herramientas, pero no todas, para hacer que el sistema funcione. Redibujar este armazón constitucional para hacerlo transparente, eliminar arbitrariedades y establecer límites claros al poder del gobierno central es un primer paso crucial para alcanzar cualquier solución a largo plazo.

Por supuesto, por mucho que queramos hacer limpieza, esta reforma constitucional será otra vez un acuerdo lleno de imperfecciones, defectos, concesiones y cosas que se dejan a medias, y estará lejos de perfecta coherencia y diseño sin fisuras del ideal democrático. La España federal perfecta no existe, ni existirá nunca, pero poco a poco nos iremos acercando.

Los sistemas políticos, mal que nos pese, siempre avanzan así, quedándose a medias.


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