Materias grises

Bienvenidas sean las coaliciones

Una de las cosas más fascinantes del proceso de redacción de una constitución es que los autores realmente no saben cómo van a funcionar en la práctica.

Los autores de la constitución española conocían las leyes fundamentales de otros países europeos, y eran perfectamente conscientes sobre el triste final de nuestra Segunda República. Conocían, más o menos, cómo funcionaban los sistemas políticos en democracias desarrolladas, y tenían una buena idea sobre qué funcionaba bien. Lo que no sabían, sin embargo, es quién iba a ganar las elecciones los próximos años, o con qué margen, así que no tenían una idea real sobre cómo el sistema que estaban diseñado iba a funcionar en la práctica.

Los apartados y secciones ambiguos en el texto iban a ser decididos por los políticos que tuvieran la suerte de ganar elecciones

Los apartados y secciones ambiguos en el texto (que son muchos), por ejemplo, iban a ser decididos por los políticos que tuvieran la suerte de ganar elecciones. Las votaciones sobre el Consejo General del Poder Judicial iban a depender del juego de mayorías en parlamentos futuros. La heroica primera generación de jueces del constitucional iba a establecer la interpretación inicial de sus palabras. En cierto sentido la constitución fue escrita bajo un velo de la ignorancia, una negociación donde los participantes escriben las reglas del juego sin saber quién va ganando.

Digo esto porque de todas las decisiones a ciegas por los padres de la constitución, una de las más importantes fue el asumir que las elecciones no iban a generar mayorías absolutas. La ley electoral, cuidadosamente diseñada para favorecer a UCD, había generado un parlamento relativamente fragmentado el año anterior, así que los redactores de la ley fundamental utilizaron la existencia de gobiernos de coalición o en minoría como punto de partida.

Esta idea inicial se refleja en la constitución en un aspecto particularmente importante para el buen funcionamiento del sistema democrático, la separación de poderes. La constitución española confía en la necesidad del gobierno de mantener una mayoría parlamentaria para asegurar que los tres poderes del estado se fiscalicen mutuamente. Un presidente del gobierno, en teoría, nunca iba a poder imponer jueces, dominar la administración y agencias independientes y dirigir el país de espaldas al parlamento; la necesidad de acuerdos y coaliciones aseguraba que siempre hubiera una institución vigilando a otra. Políticos vigilando a políticos, esencialmente; la base de la separación de poderes.

El problema, obviamente, es que esto no acabó de suceder así en la práctica. La crisis y progresiva desaparición de UCD acabó por dejar un vacío en el centro del espacio político que el PSOE no tardó en ocupar. La combinación de una ley electoral que favorece a los partidos grandes y los problemas endémicos de Izquierda Unida hizo que nunca tuvieran un competidor viable por la izquierda. El PP, mientras tanto, consiguió capitalizar la ausencia de competencia a su derecha para alcanzar mayorías absolutas con cierta asiduidad. Por inercia, el sistema de partidos nacional acabó por replicarse en mayor o menor medida en muchas comunidades autónomas, llenando el país de sistemas institucionales diseñados para el acuerdo pero gobernados sin necesidad de alcanzarlos.

Un sistema bipartidista, por sí sólo, no tiene por qué ser problemático; ahí fuera hay bastantes ejemplos de democracias funcionales centradas en dos grandes partidos. En España, sin embargo, el diseño constitucional ha hecho que en ocasiones nuestro sistema político sea más una dictadura electiva que un sistema con contrapesos institucionales.

En una democracia una de las piezas claves para mantener a los políticos honestos son las llamadas instituciones contramayoritarias

Esto es un problema por varios motivos. En una democracia una de las piezas claves para mantener a los políticos honestos son las llamadas instituciones contramayoritarias. Estas instituciones son agencias, consejos, reguladores o jueces que aunque pueden ser escogidas por el parlamento, su autoridad legal y su capacidad de toma de decisiones no dependen de haber ganado unas elecciones. El ejemplo más claro de esta clase de instituciones son los tribunales: los jueces tienen cargos a menudo casi vitalicios, sus promociones y presupuesto no dependen de los políticos y sus decisiones no están sujetas a la opinión popular. Las instituciones contramayoritarias, sin embargo, no se limitan a la administración de justicia. Cosas como las agencias reguladoras del sistema financiero, el banco central, el tribunal de cuentas, la oficina presupuestaria del congreso o el consejo regulador del vino también ocupan ese papel.

En España, por desgracia, las instituciones contramayoritarias han sido bastante maltratadas. Cuando un gobierno tiene mayoría absoluta nada le impide cambiar las reglas que definen esas instituciones para asegurarse que actúen como a ellos les conviene; los nombramientos, además, pueden ser fácilmente monopolizados. La constitución, de nuevo, no esperaba que un Presidente del Gobierno sería capaz de tomar esta clase de decisiones sin tener otro partido rival vigilándole, así que con contadas excepciones han acabado por no poder controlar a los políticos.

Otro aspecto importante es el hecho que las mayorías absolutas tienden a incrementar la tasa de supervivencia de los partidos de forma injustificada. Un ejemplo claro lo hemos visto estos últimos años en tantas comunidades autónomas asediadas por escándalos de corrupción pero con políticos casi totalmente inamovibles. Con una mayoría absoluta, el presidente sólo tiene que convencer a todos esos compañeros de partido que han conseguido el cargo gracias a él que montar una batalla interna es una idea horrible que les haría perder aún más votos. Con gobiernos en minoría o coaliciones, un presidente deberá convencer a su socio para sobrevivir, poniendo un “guardián” justo al lado de su puerta que puede hacerle caer. La vigilancia externa es, casi invariablemente, mucho más efectiva que la interna en estos casos.

Los resultados de las últimas elecciones municipales y autonómicas son, por lo tanto, una buena noticia. Aunque muchos comentaristas han empezado a hablar de los peligros de la inestabilidad, la realidad es que la necesidad de llegar a acuerdos probablemente puede contribuir a mejorar la calidad de gobierno en España. Dejando de lado el hecho que de media los países con gobiernos de coalición tienden a crecer más rápido que los gobiernos monocolores, la vigilancia adicional implícita entre los socios de una coalición puede hacer que el sistema responda mejor a los problemas de los votantes, sacándose de encima a los corruptos con mayor celeridad.

La dificultad de alcanzar acuerdos políticos a menudo refuerza el poder de las instituciones contramayoritarias, ya que dejan de depender de la "buena voluntad" de un presidente con mayorías absolutas

Por añadido, la dificultad de alcanzar acuerdos políticos a menudo refuerza el poder de las instituciones contramayoritarias, ya que ahora dejan de depender de la buena voluntad / poder omnímodo de un presidente con mayorías absolutas. Es más difícil dominar una institución cuanto más inclusivos deban ser sus nombramientos, y es más difícil controlarla si la decisión de quitarle poder requiere un acuerdo entre varios actores. El resultado es que es más probable que los políticos dejen organizaciones como el Tribunal de Cuentas en paz, temerosos que sus compañeros de coalición les retiren su apoyo.

Las coaliciones y la necesidad de acuerdo, por tanto, no deben ser vistas como un cambio a peor. En España realmente han sido mucho más habituales de lo que a menudo se comenta; también han sido más prevalentes en las comunidades mejor gobernadas, algo que debería dar que pensar. El sistema institucional español está diseñado con coaliciones en mente; la constitución y los estatutos de autonomía finalmente van a tener el sistema de partidos “correcto” para su buen funcionamiento. No debemos temer las coaliciones. Es más, bienvenidas sean.

Una nota final. Dado que no podemos confiar que la ley electoral o los votantes mantegan un sistema multipartidista indefinidamente, introducir mecanismos que crean mayores incentivos a los políticos para vigilarse mutuamente es una buena idea. Si no tenemos coaliciones, una buena alternativa es generar competencia dentro de los mismos partidos utilizando listas desbloqueadas. Los partidos, a fin de cuentas, deberían reaccionar ante los dirigentes corruptos que los ponen en peligro, pero la ley electoral actual crea incentivos para que eso no suceda.


Imágen 1: Ejemplar de la Constitución en el Congreso de los Diputados, de miguelazo84

Imágen 2: Voto afirmativo en el referéndum constitucional de 1978 en España, de B25es


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