La tribuna de Jesús Alfaro

El verdadero fracaso de la transición. Leyendo a Fukuyama

Lo de Cataluña, la corrupción y la aparición de partidos antisistema han llevado a los opinadores a poner en cuestión el presunto éxito de la transición. Ha bastado que suframos la primera gran recesión de nuestra historia democrática y que no hayamos podido resolverla como solíamos, es decir, imprimiendo pesetas, para que queramos empezar de nuevo. Y nada hay peor que poner todo patas arriba a la primera crisis económica de cambio.

La Constitución es una obra mejorable y, probablemente, ha llegado el momento de mejorarla, pero tiene razón Rajoy en que, antes de poner a nuestros políticos a modificarla, convendría saber qué es lo que queremos cambiar

Los ataques se han dirigido, injustamente, a la Constitución. La Constitución es una obra mejorable y, probablemente, ha llegado el momento de mejorarla, pero tiene razón Rajoy en que, antes de poner a nuestros políticos a modificarla, convendría saber qué es lo que queremos cambiar para no hacerlo a tontas y a locas. Las reformas de los Estatutos en la era Zapatero deberían servir de vacuna.

La transición fue un éxito en muchos aspectos. Y la Constitución es uno de esos éxitos. Pero fue un fracaso en un aspecto fundamental: no implantó mecanismos para evitar la extensión del clientelismo.

Grecia y el sur de Italia tuvieron un sistema democrático antes de construir un Estado capaz de prestar de forma imparcial y con niveles mínimos de eficacia los servicios públicos básicos (seguridad, defensa de los derechos individuales, educación, atención sanitaria, provisión de agua, luz y recogida de basuras), lo que Francia, Alemania o Gran Bretaña habían logrado gracias a una burocracia autónoma cuyos miembros eran seleccionados con arreglo a criterios meritocráticos. La existencia de grandes masas de población pobre y la llegada de la democracia a Italia y Grecia llevó a los partidos políticos en Grecia y en el sur de Italia a convertir las relaciones de patrocinio predemocráticas en clientelismo como forma de movilización de los más humildes. Los partidos eran máquinas de captar votos a cambio de puestos y prestaciones públicas.

Afortunadamente, España no sufrió el clientelismo en la administración pública probablemente porque ésta se construyó bajo un régimen autoritario. El sistema de oposiciones generalizado para todo el sector público permitió que la burocracia encargada de controlar los fondos y de prestar los servicios públicos (maestros, médicos, policías y guardias civiles, interventores del Estado, jueces…) fuera relativamente meritocrática antes de que se produjera la instauración del sistema democrático.

La Constitución creó las autonomías y reconoció la autonomía local. Las Comunidades Autónomas debían crear, en parte, su propia burocracia

Cuando llegó la democracia, pues, y como dice Fukuyama1 respecto de Gran Bretaña, “las bases de la existencia de una función pública autónoma se habían establecido, de manera que aunque  los partidos políticos británicos podrían haber sucumbido a la tentación de repartir masivamente puestos en el sector público como una forma de obtener votos, ese camino estaba cerrado”. Los partidos políticos de la transición (UCD y PSOE) no podían colocar masivamente a sus partidarios en puestos públicos para recoger votos. La burocracia estatal y la clase media que aspiraba a uno de esos puestos era suficientemente potente y autónoma como para impedirlo.

Pero, ¡ay! la Constitución creó las autonomías y reconoció la autonomía local. Las Comunidades Autónomas debían crear, en parte, su propia burocracia. En los primeros años, se trató simplemente de traspasar a los funcionarios estatales a la administración regional. Pero, rápidamente, el aumento espectacular del gasto público, el deficiente sistema de financiación establecido en la Constitución que permitía a las regiones gastar sin preocuparse por la recaudación y la bonanza económica derivada de la liberalización de la economía española permitieron a los partidos políticos, en las regiones, colocar a sus clientes creando toda clase de organismos y ampliando o modificando los preexistentes. Desde las televisiones públicas a la educación (con la excusa de la lengua propia en el caso de Cataluña, especialmente) pasando por todo tipo de agencias o entidades a las que se asignaron tareas que habían venido siendo desarrolladas por la Administración General. El caso de Andalucía es espectacular y se corresponde con su menor desarrollo económico y su mayor parecido con el Mezzogiorno italiano y con Grecia (“el clientelismo es especialmente atractivo para los más pobres y menos formados”). Las prebendas y puestos públicos permitieron al PSOE movilizar a los sectores más humildes de Andalucía (¿se acuerdan del referéndum andaluz de 1980?). El PSOE dedicó sistemáticamente los medios públicos a asegurarse la fidelidad de una parte significativa de la población andaluza a través de una tupida red de conseguidores fieles al partido. El escándalo de los 25.000 empleados que han entrado de rondón en el sector público andaluz; el blindaje estatutario de la televisión pública andaluza y la distribución de decenas de miles de millones de euros entre los afines a través de los EREs, los cursos de formación y los contratos públicos forman parte de una tendencia profunda y de largo plazo. Susana Díaz no puede acabar con la corrupción si no acaba, primero con su propio gobierno y transforma su partido sustituyendo la estructura clientelar por una programática.

Los Ayuntamientos experimentaron una evolución parecida a la de las Comunidades Autónomas. Bajo la excusa de la democratización, se eliminaron los cuerpos de funcionarios autónomos y se ampliaron las plantillas extraordinariamente para colocar a los partidarios, completando la estructura clientelar a través de las Diputaciones Provinciales algunas de las cuales como Orense, León o Granada están llenas de clientes del PP (¿se acuerdan de Baltar cantando “si no eres del PP, jódete”?).

El tremendo crecimiento del sector público durante los años ochenta y noventa se hizo a base de instituciones en las que las reglas propias de la Administración General del Estado dejaron de aplicarse

La misma evolución se produjo, agravada por la ausencia de controles jurídicos, en relación con las instituciones sociales que no tenían dueños evidentes. El caso de las Cajas de Ahorro es paradigmático, pero el reproche es aplicable a instituciones creadas durante la democracia. El tremendo crecimiento del sector público durante los años ochenta y noventa se hizo a base de instituciones en las que las reglas propias de la Administración General del Estado dejaron de aplicarse, desde el CGPJ o las Universidades (¿se acuerdan de la funcionarización de los PNN’s?) al Instituto Cervantes pasando por Adif, Loterías, AENA, los puertos del Estado o los innumerables consejos y agencias públicas supervisoras creadas o reformadas y ampliadas (CNMC, CNMV, Confederaciones Hidrográficas, RTVE… ¿no es casualidad que la única institución reputada – el Banco de España – fuera predemocrática?).

La democracia en sus estadios iniciales conduce, con mucha probabilidad al clientelismo. Elevados niveles de corrupción son inevitables porque una parte cada vez mayor de lo que se reparte entre los afines se queda en los bolsillos de los que lo reparten si no hay burocracias autónomas, incluida la judicial, que controlen el gasto público.

A lo mejor hay que cambiar la Constitución pero no en la dirección que propone el PSOE. Hay que cambiarla para asegurar, como hicieron los alemanes, que todo el sector público hasta el nivel de Ministro está gestionado por empleados inamovibles y seleccionados meritocráticamente. Así, los partidos políticos contraerían un compromiso creíble de no utilizar el gasto público para discriminar entre los que les votan y los que nunca les votarán.

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[1] Political Order and Political Decay From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy


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