OPINIÓN

¿Cómo podemos mejorar el sistema fiscal español?

El reto fiscal de España no es en realidad el cumplimiento de los objetivos a corto plazo que marca la UE. La cuestión es cómo queremos resolver el puzzle que representa un sistema fiscal español con tipos normalizados a la europea, pero con ingresos fiscales reducidos.

El ministro de Hacienda, Cristóbal Montoro, junto a la vicepresidenta, Soraya Saénz de Santamaría y el ministro de Economía, Luis de Guindos.
El ministro de Hacienda, Cristóbal Montoro, junto a la vicepresidenta, Soraya Saénz de Santamaría y el ministro de Economía, Luis de Guindos. Gtres

El debate sobre cómo ajustar los ingresos fiscales a las demandas de la Comisión en materia de déficit está de actualidad durante esta semana. En estos días se ha debatido sobre impuestos especiales, el azúcar (en realidad refrescos carbonatados) y sociedades. El debate está en la mesa y las opiniones son numerosas. Pero todo lleva a pensar que la dirección tomada será la de subir impuestos sobre productos “malignos”, permítanme esta expresión, para la sociedad. Paralelamente, la necesidad de reformar parte del Estado de Bienestar con el objetivo de garantizar su sostenibilidad, hablo de las pensiones, engancha de lleno con el debate anterior, pues es evidente que lo primero no es posible entenderlo sin lo segundo. Sin embargo, este ajuste fiscal y que no podemos describir como reforma, es insuficiente para plantear una sostenibilidad a largo plazo. La razón de que nuestro sistema fiscal es ante todo insuficiente a la par que ineficiente.

El diseño de un marco fiscal que permita ante todo alcanzar un óptimo de eficiencia es un asunto de enorme relevancia

El diseño de un marco fiscal que permita ante todo alcanzar un óptimo de eficiencia es un asunto de enorme relevancia. El Informe Mirrlees del Institute for Fiscal Studies (IFS) nos dejó una guía de cómo debía ser un sistema fiscal del siglo XXI. Este debería ser progresivo, es decir, debe redistribuir con el objetivo de reducir la desigualdad de ingresos y riqueza, debe ser neutro, lo cuál implica que la imposición debe minimizar (imposible eliminar) su distorsión en la actividad económica de los individuos y empresas, y debe ser simple, fácil de cumplir e implementar. Por último, este sistema fiscal debe buscar su estabilidad a largo plazo, no solo en su objetivo de financiar los gastos de las administraciones públicas, sino de ser relativamente inelástico al ciclo económico. En este sentido, y desde hace no poco tiempo, sabemos que España no es un ejemplo que cumpla, ni tan siquiera se acerque a tales objetivos. Por ejemplo, a pesar de tener tipos impositivos máximos en IRPF o IVA similares e incluso en algunos casos superiores al de nuestros vecinos europeos, nuestros tipos efectivos, lo que realmente se recauda sobre la base que se tributa, es inferior, evidenciando una  clara incapacidad para recaudar los ingresos necesarios para sostener una cobertura social adecuada. Las principales explicaciones son la maraña de bonificaciones y deducciones en impuestos sobre la renta o sociedades o el bajo número de bienes que por ejemplo son gravados al tipo máximo (21 %) del IVA. A esto le podemos sumar la elevada tasa de paro así como la mayor proporción de actividad sumergida y no declarada.

El objetivo de toda reforma fiscal debe ser pues mejorar la recaudación sin necesariamente elevar los tipos que las empresas y los ciudadanos pagan por su actividad. No cabe duda que la eliminación de las deducciones que tanta recaudación resta a los impuestos directos elevaría el tipo efectivo y supondría claramente una subida impositiva. Sin embargo, como se ha demostrado en numerosos trabajos, mejorar el sistema impositivo no solo debe conseguirse elevando la imposición efectiva, sino también reordenando la importancia que los diferentes impuestos poseen en el conjunto del sistema.

La disminución por separado de los impuestos a la renta del trabajo, al capital y al consumo reduciría indudablemente los ingresos

En trabajos relativamente recientes, Trabandt y Ugligh así como José Luis Torres y Gonzalo Fernández de Córdoba, se muestra que la reducción por separado de los impuestos a la renta del trabajo, al capital y al consumo reduciría indudablemente los ingresos. Esto implica que nuestro sistema fiscal se sitúa en la parte “buena” de la curva de Laffer. Esa en la que si bajas impuestos reduces recaudación y si hacemos lo contrario obtienes obviamente también el resultado contrario. Sin embargo, en ambos estudios se llama la atención de un hecho relevante. Una variación de la combinación de los impuestos a las rentas del trabajo, al capital y al consumo puede dar resultados diferentes en cuanto a la recaudación total. Así, y no son pocos los trabajos que lo hacen además de estos dos, se recomienda reducir los impuestos al capital (donde se incluiría el impuesto de sociedades) compensado su más que probable efecto sobre la recaudación mediante un incremento en el impuesto al consumo.

Pero ¿qué ocurre con el impuesto al trabajo, es decir, las cotizaciones sociales? Respecto a este impuesto, numerosos economistas han intentado evaluar el efecto que las cotizaciones, tanto a cargo del empresario como del trabajador, tienen a corto y a largo plazo sobre empleo, salarios y actividad en general. Estos impuestos están entre aquellos que más distorsionan la actividad, es decir, son menos neutros. Se ha detectado su influencia negativa en la creación de empleo y en el nivel de los salarios netos (gran parte, hasta dos tercios, del impuesto es asumido directamente o indirectamente por el trabajador independientemente de quién sea el sujeto obligado al pago del mismo). Al reducir tanto empleo como salarios, su influencia sobre el consumo y el mismo ahorro es importante. Es por ello un impuesto cuyos efectos indirectos se suman a los ya de por sí unos efectos directos muy distorsionadores. Así, reducir la carga impositiva al trabajo, consejo que por ejemplo hizo suyo el propio FMI, podría beneficiar no solo a las empresas sino especialmente a los trabajadores.

Es posible mantener un nivel similar de ingresos, e incluso superior, si se traslada carga impositiva desde el empleo y la renta hacia el consumo

Por otro lado, el mismo trabajo de Trabandt y Ugligh muestra que el impuesto al consumo (el IVA en nuestro caso) tiene un efecto distorsionador mucho menor. Por ejemplo, la curva de Laffer no empieza a descender hasta unos tipos muy elevados. En este sentido, es posible mantener un nivel similar de ingresos, e incluso superior, si se traslada carga impositiva desde el empleo y la renta hacia el consumo. En resumen, el sistema podría mejorar sustancialmente en eficiencia si se plantea una reducción de los impuestos al capital, de las cotizaciones, incluso reduciendo tipos máximos en el impuesto de la renta, a cambio de la eliminación de las numerosas bonificaciones y deducciones así como de un aumento de la recaudación vía impuestos indirectos, en especial el IVA.

Tal propuesta se encontraría sin duda alguna con una elevada resistencia por parte de ciertos colectivos y en especial por parte de ciertos partidos del arco parlamentario. La razón sería que tal reforma reduciría claramente la progresividad del sistema fiscal. Pero ante todo debemos saber que mientras los impuestos no deben ser necesariamente progresivos uno a uno y asiladamente, o no al menos todos, el sistema sí lo debe ser en su conjunto. Así, ante una posible transferencia de protagonismo desde unos impuestos más progresivos a otros menos progresivos se podría platear compensar este efecto con varias acciones como por ejemplo bonos sociales para el consumo de determinados productos, como por ejemplo los suministros energéticos, un complemento salarial o, y por qué no, una posible renta básica condicionada.

Además, y como he comentado, esta propuesta exigiría necesariamente una reforma profunda de la financiación de las pensiones. Es evidente que una reducción de las cotizaciones elevaría el déficit de la Seguridad Social. En este sentido solo cabe un debate posible que por razones diversas aletargamos políticamente: la transferencia de ingresos directamente desde los presupuestos del estado para financiar las pensiones.

Nuestro sistema de pensiones va a transitar desde un sistema basado en el pago de pensiones proporcionales a las contribuciones cotizadas a uno con pensiones más homogéneas, en gran parte asistenciales y con complementos de seguros privados

Debemos tener en cuenta que nuestro sistema de pensiones, si nadie lo impide, y les aseguro que es difícil que se haga, va a transitar desde un sistema bismarckiano, es decir, aquél basado en el pago de pensiones proporcionales a las contribuciones cotizadas durante la vida laboral a uno que se asemejará a los de tipo Beveridge, con pensiones más homogéneas, en gran parte asistenciales y con complementos en el mayor de los casos a través de seguros privados. En el primer caso, en el sistema adoptado en España se encuentran países de la Europa continental salvo Suiza y Dinamarca, que adoptaron un sistema asistencial más típico de los países anglosajones. Una opción pudiera ser que una pensión mínima, de carácter asistencial, fuera financiada a través de impuestos, al estilo anglosajón, mientras que a partir de ahí existiría un complemento a través de aportaciones a cuentas nocionales, menores a las actuales cotizaciones, y que elevaría la transparencia e información del sistema. Por supuesto, un segundo complemento vendría a través de sistemas privados voluntarios de ahorro.

En definitiva, el reto fiscal de España no es en realidad el cumplimiento de los objetivos a corto plazo que marca la UE. La cuestión es cómo queremos resolver el puzzle que representa un sistema fiscal español con tipos normalizados a la europea, pero con ingresos fiscales reducidos, además de alcanzar con ellos los objetivos que todo sistema debe tener, neutralidad, estabilidad, simpleza y la progresividad. Un reto importante, sin duda. Pero muy sugerente.


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