Game Over

Esperando el shock

Recientemente, Francis Fukuyama (1952, Chicago) analizaba en un interesante artículo las razones por las que la democracia de Estados Unidos de América está en franco declive. Y para ello utilizaba como punto de partida el devenir de una de sus instituciones más antiguas, antaño paradigma de la eficiencia: el U.S. Forest Service (Servicio Forestal de los EE.UU.), que fue fundado en 1876. Un ejemplo muy bien traído, puesto que la degradación de esta vieja institución ha ido pareja a la decadencia del modelo político norteamericano.

Sin embargo, una de las cuestiones más interesantes que el artículo no plantea es que, aunque las causas de la disfunción de la democracia de EE.UU. puedan ser específicas, el mismo decaimiento democrático se está produciendo en otros muchos países. Y la pregunta es: ¿por qué, aunque las causas sean diferentes, las consecuencias son tan semejantes? Esta es, a mi juicio, la cuestión clave.

Degradación institucional

Según explica Fukuyama, el éxito inicial del U.S. Forest Service se debió a dos características fundamentales: su alto grado de profesionalización y elestablecimiento de un sistema de selección de personal basado en el mérito. La idea de que fueran los profesionales, y no los políticos o los burócratas, quienes tuvieran el control sobre determinadas competencias gerenciales del Estado no sólo fue revolucionaria sino que además funcionó… durante un tiempo. 

El punto de inflexión fue el gran Incendio de Idaho de 1910. A consecuencia de este desastre, los políticos tomaron cartas en el asunto y decidieron que el U.S. Forest Service, hasta entonces centrado exclusivamente en la gestión de los recursos forestales, asumiera las tareas de prevención y extinción de incendios. Desgraciadamente no se tuvieron en cuenta los beneficios de los incendios naturales, los cuales, además de eliminar la vegetación invasiva, evitan futuros incendios mucho más devastadores.

Tuvieron que transcurrir 80 años, exactamente hasta el gran incendio de Yellowstone de 1990, que arrasó 800.000 hectáreas, para que se dieran cuenta del error y forzaran al U.S. Forest Service a girar 180 grados y retomar el viejo principio de "dejar quemar". Pero para entonces muchos bosques se habían convertido en bombas de relojería. Y los incendios catastróficos se sucedieron.

Así, aquel primer error dio paso a nuevas soluciones; es decir, a nuevas equivocaciones. Se asignaron más y más competencias al U.S. Forest Service, hasta que la antaño eficiente institución terminó convirtiéndose en una hidra, cuyas numerosas cabezas (departamentos) eran en muchos casos antagónicas entre sí. Al final los gerentes estaban tan atareados luchando unos contra otros, asegurándose su parte del presupuesto (esto es, sus empleos), que olvidaron velar por el interés general. Y la institución dejó de ser útil para la sociedad.

En definitiva, el U.S. Forest Service terminó sirviéndose a sí mismo, asegurando un número cada vez más disparatado de empleos públicos. Pero eso no fue lo peor. Lo más grave fue que los madereros, las industrias manufactureras relacionadas, los promotores inmobiliarios, los propietarios de viviendas, los ecologistas e, incluso, los aspirantes a bombero (grupos de interés) aprovecharon la degradación del U.S. Forest Service para organizarse, encontrar puertas traseras y obtener ventajas particulares a costa del contribuyente.

Democracia y Estado

De esta forma, y por elevación, Fukuyama apunta al degradado sistema institucional norteamericano. Y señala como problema lo que él llama “el gran gobierno”, que anula la capacidad ejecutiva mediante la acción legislativa de un Congreso cooptado por los grupos de interés, (hoy ya sin necesidad de sobornos directos) y por la judicialización de la administración. Y lejos de aferrarse a la tradicional desconfianza norteamericana hacia el poder ejecutivo, Fukuyama apunta en la dirección contraria y afirma que la actual crisis de representación que padece EE.UU. es paradójicamente el resultado de las reformas diseñadas para hacer el sistema más democrático. “De hecho –asegura–, en estos días hay demasiada ley y demasiada democracia en relación con la capacidad del Estado”.

Esta idea de que las reformas democratizadoras de EE.UU. han generado más perjuicios que beneficios no es originariamente suya sino que lleva bastante tiempo macerándose. Y es que las reformas de la década de 1970, con las que se pretendía que la sociedad tuviera una mayor y mejor representación, han tenido un efecto perverso: permitieron quegrupos reducidos y dogmáticos, pero bien organizados y muy activos, desembarcaran en la política, la polarizaran, enquistaran los debates y, finalmente, condujeran a la sociedad norteamericana a un callejón sin salida. Hoy el diálogo político casi no existe. Hay en su lugar un enfrentamiento a ultranza, inflexible, entre creencias… e intereses.

¿Pero por qué una mayor apertura del modelo político, lejos de mejorar la representación, se tradujo en un mayor poder de las minorías? Esta paradoja tiene una explicación. Por más que se facilite la participación en los procesos de elección y se mejore los mecanismos de representación, la política sólo interesará a un número muy reducido de ciudadanos, generalmente a aquellos que pueden permitirse el lujo de implicarse en ella o tienen incentivos especiales para hacerlo. La inmensa mayoría de ciudadanos bastante tienen con salir adelante en el día a día como para involucrarse en polémicas que ni comparten ni entienden.

La sociedad como proto-institución

Para los españoles, la idea de que las reformas democratizadoras resulten contraproducentes puede parecer un disparate, puesto que nuestra “democracia” es bastante peor que deficiente. De hecho, en España lo lógico es hablar de la necesidad de instaurar una democracia formal, con todos sus atributos.

Sin embargo, de las reflexiones de Fukuyama podemos extraer diferentes conclusiones, no necesariamente acordes con el autor. De hecho, aporta claves que se encuentran perdidas en ese punto intermedio donde suele emboscarse la ‘virtud’, y que, dicho sea de paso, nunca está precisamente en el medio. Una de ellas es que tal vez el problema no sea tanto el exceso de mecanismos y contrapesos democráticos como no haber acotado claramente hasta dónde pueden las instituciones del Estado, con el pretexto de ser fruto de la convención colectiva, expandirse y condicionar el orden la social.

A fin de cuentas, la proto-institución (o según se mire, meta-institución) es la sociedad misma, con su devenir histórico, cultura, costumbres, conocimientos, aspiraciones, virtudes y defectos. Por lo tanto, un sistema institucional será eficiente y representativo en tanto en cuanto la sociedad consiga –y acepte– que éstas tengan funciones limitadas, claras y concisas, y evitar así, entre otros males, que terminen sirviéndose a sí mismas. Dicho de otra forma, y retomando el ejemplo del U.S. Forest Service, cuantas menos cabezas pueda generar la hidra, más difícil será para los agentes oportunistas y grupos de presión encontrar puertas traseras para instrumentalizar el Estado en su propio beneficio.

Por otro lado, existe una confusión entre Democracia y Estado; es decir, se confunde ‘democratización’ con la construcción de un modelo institucional, cuya función, presuntamente benefactora, lo eleve a la categoría de agente transformador de la sociedad. Sin embargo, la ‘democratización’ es justamente lo contrario: una sociedad vertebrada, adulta, razonablemente culta y responsable, cuyas convenciones impregnen al Estado y a sus instituciones, y no al revés. Cuando esta relación virtuosa no existe o se invierte, las reformas democráticas, por pertinentes que sean, sirven de entrada trasera para grupos de presión. Y en vez de un gobierno mejor y más representativo lo que tenemos es un Estado al servicio de oportunistas.

Corolario

Es evidente que la sociedad española está muy lejos de ser lo suficientemente virtuosa y responsable como para asumir su papel de proto-institución. Y también resulta evidente que las élites carecen de incentivos para pilotar un proceso reformista que devuelva a las instituciones su verdadero papel. Así que, tal y como Fukuyama vaticina, quizá haya que esperar un shock externo para que esta transformación se catalice. Queda pues prepararse para ese momento y confiar en que el sentido común prevalezca.   


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