En el límite

Unas instituciones muy informales

Con frecuencia se escuchan voces cuestionando la necesidad de profundas reformas en España. Nada de cambios: bastaría con usar apropiadamente las leyes vigentes. ¿Corrupción? Que se aplique a todos los urdangarines el código penal, que sean juzgados, condenados y cumplan las penas. ¿Favoritismo? Que los gobernantes se ajusten a las leyes que predican trato igual para todos. ¿Despilfarro? Que se pongan en práctica las normas que obligan a un presupuesto más equilibrado.

La simple repetición de los deseos actuaría como un conjuro, un sortilegio capaz de surtir mágicos efectos. Todos los aludidos cobrarían repentina conciencia de su negligente conducta y se aprestarían a corregir pasados errores. Y, si la Constitución no se cumple… pues que se cumpla ¡córcholis! ¿Por qué buscar soluciones complejas si las hay tan sencillas? Sin embargo, la candorosa corriente del “que se haga” desemboca invariablemente en un callejón sin salida, en un entusiasta pero estéril sermón en el desierto: no cambiando las condiciones, tampoco los resultados. Es loable animar al cumplimiento de las leyes pero, para proponer algún remedio eficaz, conviene explicar ese insano proceso que degrada las normas, o su espíritu, a la condición de papel mojado.

Instituciones formales e informales

Los sistemas no siempre funcionan tal como las leyes parecen indicar pues sus reglas del juego, esto es las instituciones, no sólo engloban organismos formales y leyes escritas. Incluyen además reglas informales, incentivos, expectativas. Y también aquellos mecanismos que aseguran el cumplimiento de las normas, especialmente por los que ejercen el poder. Una vez elegido un gobierno, ¿quién garantiza que se atendrá a las leyes? Se delega en los gobernantes suficiente poder para eludir las normas sin que los ciudadanos tengan capacidad, medios, tiempo ni ánimo para detectarlo, mucho menos para impedirlo. Por ello, si la arquitectura del sistema político carece de oportunos controles y equilibrios internos, su verdadera naturaleza puede encontrarse muy distante de su mera apariencia legal.

Atendiendo a la letra de las leyes, España gozaría de un sistema de libre acceso. Salvando excepciones, la legislación garantizaría un trato equitativo e impersonal, sin contemplar explícitamente privilegios ni mecanismos de selección subjetivos. Reconocería la libertad económica y el derecho de todos los ciudadanos a formar asociaciones o partidos, concurrir a las elecciones y llegar al gobierno en igualdad de condiciones.

En realidad, un sistema de acceso restringido

Pero el diablo suele manifestarse en los detalles, en esas arraigadas instituciones informales. El funcionamiento real de nuestro país posee muchos rasgos de un sistema de acceso restringido, ese régimen donde imperan los privilegios y el favoritismo, primando las relaciones personales o la cercanía al poder. En el terreno de la economía, numerosas regulaciones establecen condiciones ad hoc de muy difícil cumplimiento, casi siempre a medida de ciertos grupos privilegiados situados en la órbita de los gobernantes. Suficientemente complejas y enrevesadas para permitir amplios márgenes de discrecionalidad y arbitrariedad en las decisiones del poder. En España es mucho menos importante conocer la legislación que identificar correctamente la persona con la que hay que “hablar”. Esta deriva hacia un sistema de acceso restringido pone trabas a la competencia y a la creación de empresas, entorpeciendo el crecimiento económico y la creación de empleo.

Lo mismo ocurre en la política. Unos pocos partidos han monopolizado el poder gracias a la enorme cantidad de recursos que proporciona la ocupación de los cargos públicos y al férreo control sobre los medios de comunicación. Enormes barreras a la entrada de nuevos oponentes trasladan la contienda electoral a un terreno de gran desigualdad, aun sin existir discriminación sobre el papel.

Legalmente, nuestras instituciones formales deberían corresponder a un régimen de libre acceso pero hay ciertas reglas informales que lo impiden. Aunque la Constitución niegue el mandato imperativo para los diputados, la elección por listas cerradas incentiva fuertemente la disciplina de voto, anulando la teórica independencia del legislativo. Y este fenómeno se extiende a otros órganos del Estado. Así, aunque la ley señala un Tribunal Constitucional independiente, en la práctica dominan las relaciones informales, identificándose tan fácilmente la obediencia partidaria que, en lugar de toga, cada magistrado podría lucir la correspondiente sudadera con los colores del partido. La selección se basaría teóricamente en el mérito pero, de facto, domina la conexión partidaria y el acatamiento de las consignas.

Una perversa dinámica de grupos y facciones

El sistema cerrado no favorece que los sujetos actúen de forma individual e independiente en ningún ámbito. Fomenta, por el contrario, la creación de grupos compactos, cohesionados por una especie de código de hierro. Es frecuente en España preguntar a qué bando pertenece cada uno, causando sorpresa e incredulidad esos extraños personajes que actúan libremente, sin consignas ni ataduras. Debido a que el mérito y el esfuerzo no se valoran en su justa medida, la adhesión al grupo constituye la vía más directa hacia el privilegio, el medio de arañar una porción adicional en el reparto de la tarta, ya que las facciones poseen mayor capacidad para la presión (incluida la amenaza) que el individuo aislado.

Los sistemas restringidos, basados en privilegios, tienden a la inestabilidad pues exacerban el conflicto social, el choque entre clanes, especialmente cuando se reducen los recursos a repartir. Cada grupo intenta conservar su parte incrementando una presión que, con frecuencia, se ejerce tras las bambalinas. Llevada al extremo, la intensa pugna puede desembocar en una discusión sobre las reglas del juego, abriendo así la puerta a un cambio de sistema.

Pedir a los políticos, con tanta insistencia como ingenuidad, la correcta aplicación de las leyes es una buena vía para… desgañitarse y caer en una profunda desesperación. Mejor proponer las reformas capaces de modificar completamente los incentivos y de establecer unos sanos y casi automáticos controles sobre el poder. En definitiva, ajustar los pivotes para transformar radicalmente esas escurridizas instituciones informales a las que pocos prestan atención. 


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