En el límite

Ayuntamientos sin alcaldes

Hace algunas semanas exponía en este blog los principios que inspiraron, a comienzos del siglo XX, el movimiento de reforma electoral conocido como Short Ballot en los EEUU: la papeleta electoral debía ser corta y abierta para permitir a los ciudadanos escrutar, comparar y examinar individualmente a cada candidato según su proyecto, capacidad y honradez. Este impulso reformador, liderado por Richard S. Childs, propuso además profundos cambios en el funcionamiento de los entes locales, carcomidos por un inaceptable grado de clientelismo y corrupción. Con su potestad para elaborar largas listas, las maquinarias de los partidos ejercían un férreo dominio sobre los ayuntamientos y aprovechaban el gran poder discrecional de alcaldes y concejales para tender tupidas redes de intercambio de favores.

Childs y sus partidarios idearon una reforma municipal bastante ingeniosa, dirigida a atajar el problema de raíz: se trataba de bloquear aquellos mecanismos que favorecían las relaciones clientelares. En aplicación del principio de la lista corta se establecería un reducido número de concejales, generalmente cinco, elegidos preferentemente en distritos uninominales. Todos ellos serían bien conocidos y controlados por la opinión pública.

Pero el cambio más revolucionario consistiría en separar las decisiones políticas de su aplicación práctica. Así, la junta de concejales fijaría el rumbo político, las pautas de actuación del consistorio o los proyectos futuros pero no entraría en la ejecución de estas decisiones, que quedaría en manos de un manager profesional, contratado por el consistorio en función de sus cualificaciones, capacidad y experiencia de gestión, nunca de su adscripción partidaria. Este manager, o gestor profesional, pondría en práctica la política diseñada por los concejales, gestionaría el día a día, y se encargaría de resolver los problemas de los vecinos como clientes de sus servicios. Se reducía así considerablemente la discrecionalidad de la acción política, y se introducían principios de eficiencia y gestión empresarial en los gobiernos municipales, orientándolos a la resolución de problemas de los administrados, no a la creación de nuevas trabas y dificultades.

Gestión profesional de los ayuntamientos

Había nacido el sistema de gestión profesional de los ayuntamientos que, con el tiempo, sería adoptado por la mayoría de las ciudades medianas y grandes de los Estados Unidos y por algunas en otros países. La reforma combinaba un fuerte control democrático sobre cada uno de los concejales con una gestión más eficiente y profesional de las corporaciones locales, logrando así una prestación de servicios más barata y de mejor calidad. Algunos expresaron sus temores de que la junta de concejales cayese en la tentación de contratar a un manager de su cuerda, a algún amigo sin suficiente cualificación profesional para establecer una malsana coalición que reprodujese anteriores vicios. Por suerte, raramente se dio esta connivencia, pues los concejales no respondían ya a disciplina partidaria y se encontraban vigilados muy de cerca por los electores, mientras los gestores mantenían generalmente una sólida ética profesional.

La corrupción y el gasto superfluo se redujeron considerablemente ya que estos fenómenos tienen su raíz en la discrecionalidad de la actuación política y en la ausencia de controles eficaces. En demasiadas ocasiones, las administraciones deciden acometer una obra pública, aun innecesaria, porque los dirigentes saben de antemano a quién va a ser adjudicada y cuál es el montante de comisiones que van a cobrar. Esta corrupción se dificulta notablemente cuando es otro, no sometido a disciplina partidista, quien decide la adjudicación con criterios profesionales ¡Adiós a mis comisiones!

Aunque esta reforma fue propuesta hace 100 años, lo fundamental es su enfoque. Se basaba en un riguroso análisis e identificación de los problemas y proponía unos cambios encaminados a eliminar los elementos institucionales que favorecían las redes clientelares, el intercambio de favores o el gasto innecesario. Trataba de desincentivar la conducta oportunista, la colusión, los acuerdos tácitos de reparto de rentas, los privilegios y la corrupción. El sistema de elección rompía la disciplina partidaria mientras el gestor profesional imponía un contrapeso, un contrapoder, una barrera a las tentaciones de los políticos. Se establecía un equilibrio de cooperación y vigilancia mutua entre políticos y gestor.  

La reforma de la Administración en España

No pretendo con los párrafos anteriores sugerir este sistema para los ayuntamientos españoles, aun cuando resulte urgente e imprescindible limitar el poder de los partidos y despolitizar la gestión municipal. La gran enseñanza del movimiento Short Ballot consiste en que una verdadera reforma requiere identificar previamente las causas profundas de los problemas, establecer con claridad los objetivos y proponer los cambios institucionales adecuados para reforzar los controles, modificar los incentivos y transformar las relaciones entre los agentes implicados. Y no son éstos precisamente los rasgos característicos del proyecto de Reforma de la Administración presentado recientemente por el Gobierno.

El texto en cuestión no señala ni analiza las causas de los problemas, más bien intenta paliar los síntomas. A juzgar por la propuesta, diera la impresión de que el caos de la Administración en España, el gasto excesivo y la multiplicación de organismos son fenómenos que hubieran surgido de manera casual, como un seto que crece de manera desordenada. La Administración y sus aledaños se habrían expandido, centuplicado y descoordinado por arte de magia y bastaría con una pequeña poda y una ligera reordenación para regresar a un tamaño y aspecto saludables. Sin embargo, el caos, la hipertrofia y el descontrol, corresponden a un perverso equilibrio de intereses generado por un nefasto diseño institucional.

Se pueden recortar algunos organismos pero, si las tendencias profundas se mantienen, volverán a multiplicarse aún con más fuerza cuando las circunstancias sean propicias, como la mítica, malévola y policéfala Hidra de Lerna, a la que crecían dos cabezas cada vez algún atrevido le cortaba una. No se puede reformar la Administración en España si no se atajan con decisión las causas de los problemas, si sólo se aplican cataplasmas para aliviar los síntomas

Una reforma seria y profunda debe cambiar las reglas del juego y los incentivos. Debe establecer todas las barreras y dificultades posibles al desarrollo de las redes clientelares, que están en el origen del descontrol de las administraciones públicas. De poco sirve el recorte si se mantienen las fuerzas que impulsan de manera irresistible hacia la creación de organismos, observatorios y empresas públicas, innecesarias para el ciudadano pero vitales para colocar a toda una red de partidarios y afines. Y el esfuerzo en recortar el gasto innecesario se convierte en tarea hercúlea, pero improductiva, cuando los partidos políticos lo impulsan con denodado tesón para obtener sustanciosas comisiones.  

No se pueden poner puertas al campo. Las reformas profundas son aquellas que trasforman las instituciones, poniendo trabas a la nefasta connivencia entre agentes que actúan en beneficio propio, no del público. Son aquéllas capaces de reasignar las competencias entre administraciones con criterios de eficiencia y economía en la prestación del servicio, no de conveniencia política. Al menos, los gobernantes deberían aprender de una vez la diferencia entre recortar y reformar.


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