El blog de Eguiar Lizundia

Clientelismo y democracia

El flujo incesante de escándalos al que hemos asistido en las últimas semanas ha vuelto a situar la corrupción en el centro de la actualidad política en España, reavivando asimismo el debate sobre sus causas. Por ahora, parece que hay consenso en señalar la falta de transparencia como principal factor explicativo de esta lacra, pero va cuajando la idea de que una menor opacidad poco podrá hacer para reducir la corrupción generalizada mientras los partidos sigan siendo cotos cerrados dedicados al intercambio de favores, es decir, mientras continúe un modelo partidista clientelista.

Y es que el clientelismo es uno de los más graves males en una democracia, puesto que no sólo reduce drásticamente la confianza de los ciudadanos en el sistema de gobierno representativo, sino que también afecta de raíz a la calidad de la gobernanza del mismo, ya que las decisiones sobre políticas públicas quedan supeditadas a lealtades partidistas en lugar de basarse en criterios profesionales y de justicia y eficacia.  

Sobre las razones de este mal endémico de la política española y mediterránea, mucho se ha especulado. Algunos se remontan hasta el Imperio romano y la institución del pater familias para explicar el sistema de protección y amparo con que los políticos patrocinan a aquellos que se acogen a ellos a cambio de sumisión y servicios. Otros como Alejandro Nieto apuntan a la autonomía de la política como gran causa del desgobierno de lo público en España. Autonomía entendida en el sentido de falta de supervisión y control sobre los entes descentralizados, pero también como la limitada rendición de cuentas de los cargos públicos y su desconexión con los ciudadanos a los que representan.

En el segundo volumen de su último libro Los orígenes del orden político (aún no publicado), Francis Fukuyama bosqueja una tercera explicación para este fenómeno basándose en el estudio de los casos de Grecia y el Sur de Italia. Según el autor de El fin de la Historia, cuando las reformas democráticas anteceden la consolidación de un Estado fuerte, el riesgo de captura de las estructuras administrativas y políticas por parte de redes clientelistas se eleva exponencialmente. Cuando la secuencia se invierte, sin embargo, el resultado es una mayor profesionalidad de los servidores públicos. Si hoy en día Alemania, Suecia o Japón pueden presumir de bajos niveles de corrupción y de una burocracia ejemplar es debido a que el proceso de construcción y fortalecimiento de los estados alemán, sueco y japonés se produjo antes que la democratización de los mismos.

La razón que explica este fenómeno para Fukuyama está en las dinámicas competitivas que se producen en el proceso de creación de un Estado-Nación moderno. La necesidad de contar con ejércitos capaces de enfrentarse a las grandes potencias del momento llevó a los gobernantes de estos países a establecer sistemas meritocráticos que permitiesen el acceso de los mejores a lo alto de la cadena de mando. De la misma forma, la urgencia por establecer una administración eficaz capaz de hacer frente a gastos crecientes también supuso una apertura de las estructuras estatales al mérito y la capacidad.

El resultado es que cuando estos Estados se democratizan, la administración se abre la mayoría de la sociedad manteniendo los criterios profesionales para la selección de sus empleados. Mientras, en Italia y Grecia la construcción del Estado se hizo de forma paralela a su apertura democrática (no olvidemos que Grecia fue el primer Estado moderno en establecer el sufragio universal masculino), lo que sienta las bases para el establecimiento del clientelismo. Con un sector público aún por desarrollar y en un contexto de competición política abierta, los partidos políticos tienen un claro incentivo para intercambiar votos por puestos de trabajo y otras prebendas. Con el tiempo estas prácticas se institucionalizan hasta llegar a la situación actual, viene a decir Fukuyama.

El caso español, aunque presenta claros paralelismos con lo sucedido en Grecia e Italia, es peculiar. Aquí el clientelismo opera de forma distinta a nuestros países vecinos. Si bien tenemos una larga historia de intercambio de favores y sistemas de patrocinio —qué si no fueron el turnismo y el caciquismo del siglo XIX— el funcionariado público es eminentemente independiente y profesional. A ello contribuyó probablemente, siguiendo la tesis de Fukuyama, la mayor centralización del poder en nuestro país hasta un período relativamente reciente y la generalización de los concursos públicos para cubrir los puestos en la Administración del Estado, que a la hora de la transición democrática ya contaba con un aparato burocrático altamente técnico.

El problema en España atañe a un subsector de la función pública cuyo nombramiento no se rige por criterios objetivos y que se ha dado en llamar la clase política. Un grupo compuesto por al menos 400.000 personas (cifra que triplica los datos de Alemania, con el doble de población que España) entre políticos electos, cargos de libre designación, asesores y demás receptores de salarios públicos cuyos empleos dependen de los partidos políticos que los designan. Un colectivo que por la mayor parte no recibe supervisión y cuyas actividades no son fiscalizadas por autoridades independientes.

A diferencia de lo que pasa con partes de Italia y con Grecia, estos servidores públicos no ocupan cargos técnicos, sino exclusivamente políticos, al calor de las múltiples posibilidades que un Estado atomizado y con cuatro niveles administrativos presenta. Y es que la descentralización política y administrativa que se produjo con la llegada de la democracia en España creó unas condiciones similares a las descritas por Fukuyama para el caso italiano y griego. La aparición de nuevas instancias de poder abiertas al juego democrático y la ausencia de control desde la Administración central favorecieron el desarrollo de prácticas clientelistas y relaciones de patronazgo de forma sistémica. Más de treinta años después, no existe Comunidad Autónoma, Diputación, Ayuntamiento o empresa pública ajena a esta dinámica.

Los numerosos y variados intereses creados por esta extensa red explican por qué, a pesar de la tremenda crisis económica y de las recomendaciones de los expertos, este entramado se mantiene intacto mientras el ajuste recae en los funcionarios de carrera, sin vínculos de sumisión a los partidos tradicionales. Así, mientras en Italia se ha llevado una reforma territorial para contener el gasto, en España la reforma local recientemente anunciada por el PP sólo trata de maquillar los elementos más esperpénticos del sistema (sueldos exorbitados, pagos por servicios no prestados...). Al mismo tiempo, al Gobierno no le tiembla la mano en ahorrar costes a expensas de los servicios públicos y de aquellos que los prestan, a pesar de que el trabajo realizado por estos tiene claramente un efecto positivo y cuantificable en el bienestar común, frente a la muy cuestionable contribución de políticos y su personal de confianza a la mejora de las condiciones de vida de los ciudadanos.

Atajar el problema del excesivo número de personas trabajando en lo público sin otro mérito que tener una vinculación con un partido político no es sólo una cuestión de imperiosa necesidad económica. En un contexto de profunda crisis institucional, el sistema político español no puede permitirse derrochar más legitimidad. La nave se hunde y todas las encuestas indican que los políticos y sus partidos suponen la principal vía de agua. Esperemos que aún estén a tiempo de reaccionar.


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