Transparencia

Cómo Ucrania logró poner en marcha su sistema de transparencia en contratos públicos

En Ucrania, sociedad civil, empresas y gobierno se han unido hace menos de un año para crear una plataforma de acceso a toda la información sobre contratos públicos en todo el país y a nivel nacional. Sin haber cumplido un año, han conseguido un 11 % de ahorro en la mayor parte de los concursos públicos. 

Ievgen Bilyk, gestor de proyectos de Transparencia Internacional Ucrania, en el Internet Freedom Festival (2017)
Ievgen Bilyk, gestor de proyectos de Transparencia Internacional Ucrania, en el Internet Freedom Festival (2017) M. Gonzalo

Si las contrataciones públicas son públicas, eso debería significar que cualquier ciudadano pueda tener acceso a toda la información sobre los contratos que hace su gobierno: ver qué empresas se presentaron a cada convocatoria, acceder a la documentación, saber qué oferta finalmente se eligió y cuánto representó ese ahorro para el país. Y también denunciar si ve alguna irregularidad.

Exactamente eso es lo que ha logrado poner en marcha Ucrania, hace poco más de medio año, en un país cuyo Índice de Percepción de la Corrupción que establece Transparencia Internacional sólo llega a 29. El índice va del 0 (altamente corrupto) al 100 (limpio de corrupción). Ucrania está bastante por debajo del promedio (43), y es el número 131 en un listado de 176 países evaluados.

"Los ucranianos no confían en su gobierno", es una de las frases más repetidas por Ievgen Bilyk, gestor de proyectos de Transparencia Internacional Ucrania, en la conversación que tengo con él. Bilyk se está encargando de la supervisión civil en la implementación de Prozorro, una plataforma cuyo nombre significa "transparente" en ucraniano, y que ha logrado por primera vez un sistema de transparencia cuyos primeros resultados son positivos: han conseguido un 11 % de ahorro en la mayor parte de los concursos públicos.

En 2015, el Producto Interior Bruto de Ucrania estaba en torno a los 90.000 millones de dólares (84.000 millones de euros). El valor de todos los contratos públicos era de 12.000 millones de dólares (11.200 millones de euros).

Según datos del Ministerio de Economía y Comercio de Ucrania, alrededor de un 10 % del dinero destinado a contratos públicos se gastaba ineficientemente, y otro 10%, cerca de 2 millones de euros, se perdía debido a actividades corruptas.

La confianza es un puente sin terminar en Kiev

Kiev es una ciudad atravesada por el río Dnieper, sobre él se proyectó un puente que uniría las dos orillas de la ciudad. El Podilsko-Voskresensky se ha convertido en un tristemente célebre caso de corrupción política: lleva en construcción desde 1993. Según Bylik, la gente ve que el dinero ha sido robado porque la infraestructura no está allí, después de casi 25 años de plantearse su construcción.

El puente Podilsko-Voskresensky, sobre el río Dnieper
El puente Podilsko-Voskresensky, sobre el río Dnieper Tiia Monto

La frustración que causa la corrupción se manifiesta en diferentes grupos sociales, explica Bilyk. "Desde ciudadanos locales a inversores, todos posicionan a la corrupción como el mayor problema del país, incluso ante el conflicto militar que tenemos en el Este y el problema de Crimea".

Todo eso puede estar cambiando con Prozorro. Desde el año pasado, este sistema híbrido entre gobierno, empresas y sociedad civil hace más fácil el control ciudadano de la contratación pública. Bilyk me dice que le llaman el "triángulo de oro" porque de esta manera cada parte puede dedicarse a lo que hace mejor.

"La empresa sabe vender y dar un buen servicio. Normalmente los gobiernos tienen un problema con sus sitios web: hay mucha información que es requerida por ley pero ellos no obtienen ningún beneficio si dan un servicio mejor a los ciudadanos. En este caso la lógica del sistema es que la plataforma hace dinero si proveen un buen servicio". El sistema está totalmente autofinanciado.

Las claves de un sistema verdaderamente transparente

En el origen de Prozorro hay algunas pistas de sus aciertos. Este proyecto nace después de la revolución de 2014, que derrocó al presidente Víktor Yanukóvich. Organizaciones civiles y empresas se unieron para crear una nueva plataforma de código abierto para sacar a la luz pública todos los contratos del Estado. Al comienzo, el Gobierno no estaba invitado. "Te dije que la gente en Ucrania no confía en el Gobierno", me recuerda Bilyk.

La diferencia de Prozorro con otros portales de transparencia, como el de Contratación del Estado que tenemos en España, es que los ucranianos lo hicieron pensando en el ciudadano.

En el trabajo de investigación Medicamentalia, Civio utilizó Prozorro para obtener la información de cómo estaba comprando Ucrania las vacunas. Eva Belmonte, responsable de Civio, explica que "en nuestro Portal de Transparencia no hay nada de contratos más allá de los menores, y en Contratación del Estado sí hay más información de cada contrato pero no de quiénes participan, por ejemplo. La diferencia fundamental con Prozorro, aunque parezca algo teórico, es que lo nuestro es una página de licitación electrónica, es para que las empresas concursen, y Prozorro es para publicar información de cara al ciudadano. Está enfocado en la transparencia y la rendición de cuentas".

Contratación del Estado es una página de licitación electrónica, para que las empresas concursen, y Prozorro publica información de cara al ciudadano. Está enfocado en la transparencia y la rendición de cuentas

Eva Belmonte

En la primavera de 2014, los creadores de Prozorro habían creado el primer concepto, y un año después se lanzó el piloto con éxito. En diciembre de 2015 consiguieron aprobar una nueva ley, que permitía que todo esto se gestionara electrónicamente. También especificaba los procedimientos para distintos tipos de contratos o licitaciones públicas, dependiendo del valor de la propuesta o del objetivo.

Seis meses después, en agosto de 2016, el sistema se implantó a nivel nacional y Prozorro se convirtió en requerimiento obligado para todo tipo de contrato público en el país.

No sólo se utiliza para contratos de la administración nacional, sino también en todo el nivel administrativo, hasta llegar al municipal. Sólo tiene un umbral: 8.000 dólares, es decir, que bajo este número existe la opción de sólo decir cuál es la empresa con la que se ha contratado y no dar más datos. Si haces una compra o contrato público por más de eso, aunque estés en un pueblo perdido de la llanura ucraniana, todos los datos y documentación tendrán que estar publicados en Prozorro.

Interfaz de Prozorro donde se muestran las licitaciones públicas
Interfaz de Prozorro donde se muestran las licitaciones públicas M. Gonzalo

Esa es una de las principales ventajas de este sistema: los ucranianos han conseguido centralizar toda la información en un solo sitio, de una manera permanente y accesible para el ciudadano.

En España no tenemos esta suerte. En Contratación del Estado sólo están los ministerios y algunos ayuntamientos. "La ley sí dice que todos los portales de cada administración autonómica tienen que conectar con Contratación del Estado, pero no pone fecha. Hay bastantes ayuntamientos, sobre todo pequeños, que no quieren pagar su propia plataforma, pero los grandes no están ahí, entonces no tienes un sitio donde buscar todos los contratos", explica Belmonte.

El sitio web de Prozorro tiene un módulo público de estadísticas y datos, donde cualquier persona puede consultar toda la información relativa a los contratos públicos. Cuando decimos toda es, además de las propuestas presentadas, los montos de dinero y las empresas que se presentaron, los datos de contacto del funcionario responsable de ese acuerdo.

Una de las principales ventajas del sistema ucraniano es que se ha conseguido centralizar toda la información en un solo sitio, de una manera permanente y accesible para el ciudadano

Las irregularidades de concursos o convocatorias específicos pueden ser detectados en http://prozorro.gov.ua/. Las actividades sospechosas de compradores públicos y proveedores a través de un período de tiempo pueden ser analizadas en módulos de inteligencia comercial en http://bi.prozorro.org/ y http://bipro.prozorro.org/.

Y la información se queda allí de forma permanente.

"En España hay ayuntamientos que publican los contratos sólo cuando están abiertos, después de que se adjudican los borran. Porque para ellos su objetivo es que las empresas participen, no que tú sepas quién ha ganado", dice Belmonte.

Prozorro además tiene otro módulo profesional donde las organizaciones pueden acceder para hacer búsquedas propias sobre los datos. Recientemente también han abierto una página de monitorización donde cualquier ciudadano puede denunciar irregularidades en las compras públicas, recibir asesoría legal de Transparencia Internacional y conectar con otras organizaciones civiles, así como dirigirse directamente a las autoridades.

La hoja de ruta de la implementación de Prozorro está proyectada para dos años, y aún quedan etapas que cumplir. En estos momentos siguen haciendo ajustes técnicos, y se dedican a dar formación a todos los que lo utilizan: funcionarios, periodistas y público general.

Qué ha conseguido Prozorro

Aunque ha pasado poco más de medio año desde su implementación a nivel nacional, Prozorro ya arroja resultados concretos. El primero de ellos es que han logrado que todos los datos sobre contratación pública en el país, desde ayuntamientos hasta administración nacional, sean abiertos y estén disponibles 'online'.

Cuando los procedimientos son no competitivos, como en el caso de negociaciones, la disponibilidad de estos datos es crucial, y son analizados por Transparencia Internacional para verificar si hubo irregularidades.

Por otro lado, en el caso de los concursos o contratos públicos en el que varias empresas pujan hay dos indicadores: economía (el precio final pagado dividido por el precio presupuestado para todos los contratos en un período de tiempo) y competitividad (el promedio de ofertas por concurso sobre cierto tiempo).

El ahorro que ha supuesto Prozorro para la mayor parte de los concursos públicos es de un 11%

La economía (o el ahorro que ha supuesto) para la mayor parte de los concursos públicos es de un 11 %, lo que es bastante bueno, según Bilyk. El índice de competitividad es de 2,9, y podría ser mejor. Bilyk explica que este número puede incrementarse en el futuro porque el número de contratos que entra en el sistema está subiendo más rápido que el número de empresas participantes.

"Es una situación normal porque la nueva ley entró en vigor en agosto de 2016, y todos los organismos empezaron a usar Prozorro al mismo tiempo. Se espera que durante 2017 el número de contrataciones deje de subir, mientras que el número de participantes continúe. Si es así, esperamos que el índice de competitividad mejore", dice Bilyk.

Próximos pasos

Ucrania quiere exportar este sistema a otros países y han empezado con Moldavia. La principal diferencia que encuentra Bilyk es que en Ucrania todo el proyecto fue construido de abajo hacia arriba. Empezó con desarrolladores voluntarios, que venían de la sociedad civil, que crearon el proyecto y no querían dejarlo en manos de aquellos en los que no confiaban. Así es que entraron a trabajar al Gobierno, y según Bilyk este es uno de los factores más importantes del éxito de Prozorro.

Un funcionario corrupto atacado por un cursor, en esta pegatina de Prozorro
Un funcionario corrupto atacado por un cursor, en esta pegatina de Prozorro M. Gonzalo

"La gente y las empresas se unieron y crearon un sistema para el Gobierno, y obligaron al Gobierno a usarlo. Ahora cuando vamos a algún país, nosotros hablamos directamente con las autoridades. Es difícil implantarlo desde abajo hacia arriba porque tiene que ser la gente la que pida transparencia y esto no puede ser forzado", dice.

En el ordenador de Bilyk hay una pegatina con un personaje de barriga prominente y corbata que es atacado por un cursor. Le pregunto qué pone allí: "El sistema online vence a los corruptos". El personaje es un funcionario corrupto y en el blog de Prozorro publican cada mes una historia sobre él y su frustración al ser descubierto. Mientras el encorbatado interpreta sus aventuras en Facebook, pienso en el 11% de ahorro en contratos públicos que han conseguido en menos de un año. Parece que al menos la confianza de los ucranianos en su gobierno ya no será un puente sin terminar en Kiev.


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